Categorie: Publiek Risico: Essays

Operationeel risicomanagement: meer dan alleen compliance

Willem Peter de Ridder | 2007, Future Studies

Inleiding
Alle ondernemingen lopen operationele risico’s, variërend van stormschade aan een gebouw, systeemstoringen en het vertrek van belangrijke medewerkers tot boekhoudfouten, interne/externe fraude en misleiding van aandeelhouders. Sinds beruchte schandalen bij ondernemingen als Barings, Enron, Worldcom, Parmalat, Shell en Ahold staat operationeel risicomanagement hoog op de agenda van ondernemingen, wetgevers en toezichthouders. Operationeel risico is het risico van verlies als gevolg van inadequate of falende interne processen, mensen en systemen of als gevolg van externe gebeurtenissen.

Operationeel risicomanagement is gebaseerd op oude wijsheden. Zonnewijzer, Cornwall, © Michelle Kruf.

Terwijl financieel risicomanagement, vaak uitgesplitst naar markt- en kredietrisico, al veel langer bestaat en verder is ontwikkeld, is de aandacht voor operationeel risicomanagement relatief nieuw en zijn de methoden hiervoor nog niet uitgekristalliseerd (Leenaars, 2003). Markt- en kredietrisico beperken zich doorgaans tot specifieke activiteiten en afdelingen, laten zich goed analyseren aan de hand van algemeen aanvaarde marktgegevens en kunnen daardoor bewust worden genomen. Operationele risico’s zijn niet altijd eenvoudig identificeerbaar en raken de gehele onderneming (Simon, 2004).

In dit artikel wordt gezocht naar een antwoord op de vraag op welke wijze operationeel risicomanagement in een onderneming, in het bijzonder in het verzekeringsbedrijf, kan worden geïmplementeerd, zodanig dat toegevoegde waarde wordt gerealiseerd, dat wil zeggen dat meer wordt bereikt dan alleen compliance.

Dat operationeel risicomanagement geen managementhype is, komt mede omdat er een stevige basis voor is/wordt gelegd in wet- en regelgeving. In Basel II en Solvency II wordt geëist dat financiële instellingen ook kapitaal aanhouden voor operationele risico’s. Corporate governance codes, zoals Tabaksblat in Nederland en Sarbanes-Oxley in de Verenigde Staten, vragen om een interne beheersingsverklaring.

De Nederlandsche Bank kent een risicogebaseerd toezicht en beoordeelt daarvoor ook de risicobeheersing van de onder toezicht staande instellingen. Rating agencies, zoals Standard & Poor’s en Moody’s nemen het risicomanagement van een onderneming mee in hun beoordeling van de kredietwaardigheid. Men kan vaststellen dat operationeel risicomanagement een noodzakelijke voorwaarde is geworden om in de financiële sector actief en succesvol te kunnen zijn.

Risico wordt vaak in negatieve termen besproken: als bedreiging voor het realiseren van doelstellingen of als kans op verlies (men noemt dit wel de downside van risico). De nadruk ligt op de negatieve implicaties van slecht operationeel risicomanagement en de verliezen die daar het gevolg van zijn. De eerste doelstelling van operationeel risicomanagement is inderdaad de continuïteit van de onderneming te bevorderen door de risico’s die een onderneming loopt tot een bewust aanvaard niveau te beheersen.

Daarnaast is er nadrukkelijk ook een positieve kant (dit is de upside) van operationeel risicomanagement. Een betere beheersing van risico’s levert concurrentievoordeel op, zeker als het samengaat met efficiency- en kwaliteitsverbetering. En een goede reputatie op het gebied van interne controle en integere bedrijfsvoering draagt bij aan de aandeelhouderswaarde, al dan niet via de rating van de kredietwaardigheid. Voor ondernemingen die dat oppakken, is operationeel risicomanagement geen kwestie van moeten, maar een kwestie van willen.

Implementatie van operationeel risicomanagement is niet eenvoudig. Gegevens met betrekking tot operationeel risico zijn doorgaans beperkt beschikbaar en moeilijk te kwantificeren. Door de grote diversiteit aan gebeurtenissen en oorzaken van operationeel risico is het moeilijk daarvoor meetbare doelstellingen vast te stellen en te monitoren. Het verband tussen oorzaak en gevolg is vaak complex en de beheersing geschiedt deels op subjectieve gronden. Veel ondernemingen accepteren operationeel risico als een onvermijdelijke kostenpost die erbij hoort, een ‘cost of doing business’.

De ondernemingscultuur is van grote invloed op het operationeel risicomanagement. In de bestudering en implementatie van operationeel risicomanagement ligt de nadruk in de regel op het meten van operationele risico’s en op de verschillende maatregelen om deze risico’s te mitigeren. Toch is het vaak de cultuur van de onderneming die bepaalt of een programma voor operationeel risicomanagement succesvol is of niet. Een cultuur waarin integriteit en bewustzijn van operationeel risico hoog in het vaandel staan, benadrukt de persoonlijke verantwoordelijkheid van alle medewerkers en bestrijdt een schuldcultuur waarin mensen risico’s en verliezen verborgen houden uit angst voor represailles. Omdat implementatie van operationeel risicomanagement een cultuurverandering vergt, dient veel aandacht uit te gaan naar de beleving en perceptie van risico en risicobeheersing in een onderneming.

Operationeel risicomanagement is het effectiefst als het onderdeel is van de professionele moraal die vanzelfsprekend is. Om daartoe te komen, moeten een organisatie en de mensen die de organisatie vormen een ontwikkeling doormaken, die in het algemeen vaak verloopt van moeten (extrinsieke motivatie: nieuwe wetgeving, incidenten), via kunnen (formalisering van beleid: procedures, charters, interne regelgeving) naar willen (verinnerlijkte moraliteit).

De opbouw van dit artikel is als volgt. Een nadere begripsbepaling wordt kort gegeven in paragraaf 2. In paragraaf 3 wordt de in het onderzoek toegepaste methodologie uiteengezet en paragraaf 4 bespreekt de belangrijkste onderzoeksresultaten. Paragraaf 5 sluit af met enkele conclusies.

2. Begripsbepaling
De laatste jaren tekent zich consensus af over de volgende definitie van operationeel risico: het risico van verlies als gevolg van inadequate of falende interne processen, mensen en systemen of als gevolg van externe gebeurtenissen. Sinds 2001 hanteert ook Basel (2001) deze definitie, die gebaseerd is op vier onderliggende oorzaken van operationeel risico (processen, mensen, systemen en externe gebeurtenissen). Dit biedt directe aanknopingspunten voor het maken van een risicoanalyse en de beheersing van operationeel risico. Onderscheid moet worden gemaakt tussen oorzaken, verliesgebeurtenissen en de winsten en verliezen die daar het gevolg van zijn. Operationeel risico kan op elk van deze drie aspecten worden geanalyseerd.

Minder overeenstemming is er als de definitie in concrete voorbeelden wordt uitgewerkt. In de regel wordt het strategisch risico, dat wil zeggen de vraag of de strategische beslissingen van een onderneming juist zijn en bijzondere risico’s met zich meebrengen, niet tot het operationeel risico gerekend. Als de uitvoering van de strategie faalt, denk bijvoorbeeld aan te trage productontwikkeling, ondeugdelijke verkooppraktijken en falende kostenbesparingen, kan wel van een operationeel risico worden gesproken.

Het Basel Committee (2005) rekent reputatierisico niet tot het operationeel risico, vanwege het praktische bezwaar dat deze risico’s niet goed meetbaar zijn. Uitsluiting van het reputatierisico is om praktische redenen begrijpelijk, maar dat neemt niet weg dat het een significant risico is dat niet buiten beschouwing kan worden gelaten in het totale risicomanagement van een onderneming. Simons (2000) vindt reputatierisico, dat hij franchise risk noemt, juist het grootste risico, omdat het tot een snelle ondergang van de onderneming kan leiden als klanten, medewerkers en aandeelhouders het vertrouwen in de onderneming verliezen.

Een te breed perspectief biedt geen aanknopingspunten voor risicomanagement. Een nadere rubricering van het operationeel risico is wenselijk om de algemene definitie meer inhoud te geven en af te bakenen. Ondernemingen die een te beperkte classificatie kiezen waarin een aantal soorten operationeel risico wordt uitgesloten omdat deze niet goed meetbaar zijn, accepteren daarmee het risico dat die risico’s niet worden geanalyseerd en gemanaged. We moeten accepteren dat het begrip operationeel risico nooit volledig te beschrijven is, hetgeen tegelijkertijd een belemmering is voor risicomanagement. Hoe gedetailleerd de gekozen classificatie ook is, er zullen altijd meer en andere gebeurtenissen zijn die tot operationele verliezen kunnen leiden.

Een gestandaardiseerde methode is niet voorhanden, noch voor de wijze waarop een onderneming invulling zou moeten geven aan operationeel risicomanagement, noch voor de wijze waarop dit goed wordt geïmplementeerd. De bestaande publicaties op dit gebied zijn veelal korte artikelen of bloemlezingen, waarin verschillende auteurs deelaspecten nader uitwerken, zoals kwantificering en verzekering, of eigen raamwerken presenteren waarmee bijvoorbeeld aan de eisen van Basel II en corporate governance codes kan worden voldaan (Alexander, 2003; Risk Books, 2003; Chorafas, 2004; Emanuels en De Munnik, 2006). Anderen laten vooral best practices zien (Hoffman, 2002).

Het raamwerk voor interne controle van COSO uit 1992, dat ook door Tabaksblat (Commissie corporate governance, 2003) als voorbeeld wordt genoemd, en vooral de uitbreiding daarvan tot een raamwerk voor enterprise risk management, lijken thans het meest gebruikt te worden. COSO hanteert een ruimer risicobegrip dan Basel en is toepasbaar voor de beheersing van diverse soorten ondernemingsrisico. COSO (2004, p. 16) definieert risicomanagement als volgt:

“Enterprise risk management is a process, effected by an entity’s board of directors, management and other personnel, applied in strategy setting and across the enterprise, designed to identify potential events that may affect the entity, and manage risks to be within its risk appetite, to provide reasonable assurance regarding the achievement of entity objectives.”

Een aantal fundamentele concepten is in deze definitie verankerd. In de eerste plaats is risicomanagement een proces en daarmee middel in plaats van doel. De definitie maakt ook duidelijk dat mensen op alle niveaus in de organisatie het risicomanagement inhoud geven. Tegelijkertijd worden mensen ook door het risicomanagement beïnvloed. Het bepaalt mede hun verantwoordelijkheden, bevoegdheden, verplichtingen en de manier waarop zij hun werk doen.

Risk appetite is de mate van risico die een onderneming bereid is te nemen, vaak in samenhang met de doelstellingen op het gebied van groei en rendement. Risicoafwegingen spelen een rol bij het bepalen van de strategie, het afwegen van alternatieven en het alloceren van middelen. Goed risicomanagement geeft de ondernemingsleiding redelijke zekerheid ten aanzien van strategie (zijn doelen in overeenstemming met de missie van de onderneming), operaties (effectief en efficiënt gebruik van middelen), de betrouwbaarheid van de verslaglegging en het voldoen aan wet- en regelgeving (compliance).

3. Methodologie
De afgelopen decennia is de benadering van organisatieverandering ingrijpend gewijzigd. Waar verandering eerst werd gezien als een bevel tot een nieuwe manier van werken van de hoogste baas, is nu vaker sprake van een proces waarin alle medewerkers worden betrokken. Het belang van empowerment, de organisatiecultuur en interne communicatie bij verandering wordt breed erkend. Een onderzoeksmethode die hierbij aansluit en hier wordt toegepast, is actieonderzoek (Reason en Bradbury, 2001). Dit is een participatieve en op samenwerking gerichte onderzoeksmethode, waarin theorie, onderzoek en praktijk worden geïntegreerd. In een cyclisch proces van handelen en reflecteren wordt kennis gegenereerd, theorie ontwikkeld en een verandering in de organisatie gerealiseerd. Het doel is zowel kennis te vergaren over de praktijk als de praktijk mee te sturen vanuit het onderzoek. Daarmee is actieonderzoek een middel voor organisatieverandering. Kenmerkend voor actieonderzoek is een cyclisch (in plaats van lineair) proces van actie en reflectie, van grof naar fijn. Handelen en reflecteren op dat handelen leiden tot leren en daarmee tot kennisgeneratie en theorieontwikkeling.

De rol van de onderzoeker kan in actieonderzoek niet afstandelijk zijn. Het is niet alleen observeren, registreren en analyseren. Hij werkt lerend mee in de richting van het gestelde doel. Hij is dan ook noch onpartijdig noch onverschillig. Dit is afwijkend van traditionelere onderzoeksmethoden, waarin de onderzoeker geacht wordt objectief en onafhankelijk te analyseren en de rollen van onderzoeker en onderzochte strikt te scheiden. Actieonderzoek daarentegen onderkent dat iedere inmenging in het kader van onderzoek op zichzelf ook een interventie in het proces is en dat de onderzoeker daarmee het proces beïnvloedt. Bovendien kan de inbreng van de onder zochten in het onderzoeksontwerp en de uitvoering daarvan het onderzoek ten goede komen.

Managementtechnieken voor het realiseren van organisatieverandering die uitgaan van de macht van de top van het bedrijf, resulteren in een openlijke navolging van hetgeen is opgedragen, met andere woorden compliance op de korte termijn. Er vindt echter geen verinnerlijking plaats. Daarvoor zijn leren, communicatie, betrokkenheid en werkelijke invloed van medewerkers bij organisatieverandering van belang. Als invloed in plaats van macht wordt uitgeoefend, creëert dat weinig openlijke conformiteit, maar wordt gevolg gegeven aan de doelen van de gewenste verandering alsof mensen die zelf bedacht en tot stand gebracht hebben. De omschakeling die dan plaatsvindt, heeft een veel langere termijn karakter. Dit inzicht is van belang voor een implementatie van operationeel risicomanagement die bijdraagt aan de ontwikkeling van de organisatie en aan het behalen van de ondernemingsdoelstellingen en niet beperkt blijft tot het voldoen aan de aangescherpte eisen van regelgevers en toezichthouders.

Actieonderzoek laat ruimte voor veel verschillende methoden, zoals literatuuronderzoek, interviews, brainstormsessies, observaties, consultaties, trainingen, groepsdiscussies, enquêtes, rollenspellen en vele andere. De keuze van de methode is maatwerk en kan in ieder actieonderzoek anders zijn. In het reflectiedeel van het actieonderzoek is gekozen voor de Q-methodologie, omdat die systematische studie van subjectiviteit mogelijk maakt. Het resultaat is een beschrijving van de dominante patronen in de opvattingen van betrokkenen over operationeel risicomanagement.

Deze methode is ontwikkeld door Stephenson (1953) en onder andere uitgewerkt en toegepast door Brown (1996). Het is een kwalitatieve onderzoeksmethode, die gebruikmaakt van kwantitatieve, statistische technieken (factoranalyse). Een essentieel kenmerk is dat de Q-methodologie de uitspraken van de respondenten generaliseert en niet de respondenten. Geconcludeerd wordt niet dat een bepaald percentage van de respondenten iets vindt. Gezocht wordt naar de kenmerken van patronen in opvattingen (visies) en naar de mate waarin die overeenkomsten en verschillen vertonen. Daarvoor is, in tegenstelling tot veel kwantitatief onderzoek, geen groot aantal respondenten nodig.

Een Q-sort onderzoek begint met het verzamelen en selecteren van uitspraken over het onderwerp. Het geheel van uitspraken dat in het debat over een bepaald onderwerp aan de orde is, wordt het concourse genoemd. Het gaat daarbij om subjectieve stellingen of meningen, niet om objectieve waarheden. Vervolgens wordt uit het ruwe materiaal een selectie gemaakt, de zogenaamde Q-sample. Dit zijn de uitspraken die aan de respondenten worden voorgelegd. De selectie moet zodanig worden gemaakt dat een representatieve miniatuur ontstaat van het grote geheel. Daartoe worden de stellingen gecategoriseerd en wordt binnen de categorie vastgesteld dat de stellingen het hele spectrum aan meningen afdekken en dat een aantal stellingen onderling onverenigbaar is.

De Q-methodologie stelt geen eisen aan het aantal categorieën, het aantal stellingen per categorie of een evenredige verdeling van het aantal stellingen per categorie. Daar komt bij dat de interpretatie van de categorieën en stellingen van de onderzoeker kan afwijken van die van de respondenten. De reflectie van de respondent is belangrijker dan de categorisering die door de onderzoeker is bedacht. Respondenten wordt gevraagd de stellingen te ordenen van “helemaal mee oneens” (-3) tot “helemaal mee eens” (+3) in een quasi-normaalverdeling. Er is sprake van een gedwongen ordening: het aantal stellingen per kolom staat vast en de respondent moet van evenveel stellingen aangeven dat hij het hier mee eens is als oneens. In de analyse is de plaats van de ene stelling ten opzichte van de andere belangrijker dan de individuele score op een stelling. Het resultaat van deze ordening heet een Q-sort.

De Q-sorts van alle respondenten worden statistisch geanalyseerd door middel van factoranalyse (Smolck, 2002). Hieruit komen factoren naar voren, dat wil zeggen stelsels van met elkaar samenhangende uitspraken. Iedere factor vertegenwoordigt een bepaalde visie op het onderwerp. Het aantal factoren dat uit de analyse naar voren komt, is afhankelijk van de Q-sorts en de mate van verscheidenheid daarin.

4. Onderzoeksopzet en resultaten
Het onderzoek heeft plaatsgevonden bij de Nederlandse verzekeringsmaatschappij AEGON in het bedrijfsonderdeel voor schadeverzekeringen. Het begin van het onderzoek was niet het begin van het denken over operationeel onderzoek in de organisatie. Er is sprake van interventie in een bestaande organisatie met een lange historie, waarin operationeel risicomanagement (impliciet) al op een bepaalde manier inhoud heeft gekregen. Er wordt dus niet iets geheel nieuws geïntroduceerd, maar wel wordt beoogd een impuls te geven aan operationeel risicomanagement en een nieuwe inhoud die beter aansluit bij de eisen van deze tijd.

Fig.1. Fasen in de ontwikkeling van operationeel risicomanagement.

Op basis van eigen waarneming worden vier fasen onderscheiden in de ontwikkeling van operationeel risicomanagement, die in figuur 1 schematisch zijn weergegeven. De “cirkels” van actie en reflectie in het actieonderzoek “helpen” de organisatie door deze fasen te migreren. In de praktijk zijn de verschillende cirkels in het onderzoek niet geheel van elkaar te scheiden en begint de tweede cirkel al voordat de eerste is afgerond. Dit wordt mede veroorzaakt door onvermijdelijke tempoverschillen tussen individuen en organisatieonderdelen.

De eerste cirkel in het actieonderzoek beslaat de ontwikkeling van fase 1 naar het begin van fase 3. De bewustwording van de noodzaak van operationeel risicomanagement neemt sterk toe en de eerste structurele maatregelen worden genomen om operationeel risicomanagement in de organisatie te verankeren. De nadruk ligt op het voldoen aan wet- en regelgeving, waaronder Sarbanes-Oxley die eisen stelt aan de integriteit van de financiële rapportage.

Bewustwording wordt geholpen door enkele gevallen van negatieve publiciteit. In oktober 2004 bijvoorbeeld beschuldigde de openbaar aanklager in New York, Eliot Spitzer, een verzekeringsmakelaar en verschillende verzekeraars in de Verenigde Staten van misleiding en manipulatie van klanten. In Nederland kan de negatieve publiciteit rondom aandelenleaseproducten en beleggingshypotheken als voorbeeld worden genoemd.

Acties die in deze periode door het onderzochte bedrijf zijn genomen, zijn onder andere de inrichting van een afdeling Risk Management. Ook zijn trainingen en presentaties verzorgd, waarin het doel van operationeel risicomanagement is toegelicht en is afgesproken dat de verantwoordelijkheid voor risicomanagement niet bij een stafafdeling ligt, maar in de lijnorganisatie. Risicobeheersing bestaat vooral uit correctie en repressie van de mogelijke negatieve gevolgen van de operationele risico’s, zoals verrassingen in de resultaten en reputatieschade. Tegen het eind van deze eerste cirkel worden ook de voordelen van risicomanagement voor de bedrijfsvoering zichtbaarder. De toegenomen kennis van de processen en de risico’s daarin worden gebruikt om fouten en verliezen te beperken, hetgeen leidt tot efficiencyverbeteringen en een betere kwaliteit.

In het reflectiedeel van de eerste cirkel in het actieonderzoek zijn met toepassing van de Q-methodologie 31 stellingen voorgelegd over het bewustzijn van de ernst en omvang van operationele risico’s, het nut van operationeel risicomanagement en de verantwoordelijkheid voor risicomanagement en de te nemen maatregelen. Hieruit kwam naar voren dat binnen de onderneming drie visies met betrekking tot operationeel risicomanagement bestaan:

Visie 1: focus op interne processen focus op interne processen voor verbetering van efficiency en kwaliteit
Aanhangers van deze visie zijn vooral intern gericht en beschouwen risicomanagement als een middel om de efficiency en de kwaliteit van de bedrijfsvoering te verbeteren. Zij streven een bedrijfsvoering na die als een goed geoliede machine is met strak geregisseerde processen die weinig ruimte laten voor eigen inbreng van medewerkers.

Visie 2: focus op gedrag en eigen verantwoordelijkheid van mensen
Deze groep verwacht van iedereen een manier van werken die in het belang van het bedrijf is en in overeenstemming met de geest van de richtlijnen. Participatie van medewerkers bij besluitvorming wordt belangrijk gevonden, maar dit gaat niet samen met een groot vertrouwen in mensen. Meer dan de aanhangers van de andere visies wordt controle noodzakelijk geacht.

Visie 3: focus op extern imago bij aandeelhouders en klanten
Door deze groep wordt een aanzienlijk publiciteitsrisico onderkend. Operationele blunders schaden het vertrouwen en belemmeren daarmee de groei en winstgevendheid van het bedrijf. Door risicomanagement expliciet zichtbaar te maken, kan de aandelenkoers positief worden beïnvloed en concurrentievoordeel worden behaald. Deze groep hecht aan beperking van de volatiliteit en ziet risicomanagement als een middel daarvoor.

In alle visies wordt het belang van risicomanagement onderschreven, maar de oorzaak van dat belang en de wijze waarop daaraan invulling moet worden gegeven verschillen. Toch sluiten de verschillende visies elkaar niet geheel uit en bleek de correlatie tussen de visies redelijk hoog. Consensus is noch haalbaar noch nodig. Er blijken voldoende aanknopingspunten om gezamenlijk aan risicobeheersing te werken. Het gaat dan ook niet om een keuze voor één van de drie visies, maar om een pakket maatregelen waarin een balans tussen de verschillende belangen wordt bereikt. Hierdoor wordt voorkomen dat een deel van de mensen, wier problemen niet worden geadresseerd, als het ware afhaakt.

In de tweede cirkel van het actieonderzoek werd geprobeerd een brug te slaan van noodzaak naar nut van operationeel risicomanagement en zo ver mogelijk in fase 4 te komen. Met andere woorden, het doel is dat de wijze waarop operationeel risicomanagement wordt ervaren, verschuift van een noodzakelijk kwaad tot een positief instrument voor de verdere professionalisering van de bedrijfsvoering. Managers die operationeel risicomanagement ook strategisch gaan beschouwen en risicomanagement in de besluitvorming integreren, zoeken niet alleen naar risicoreductie, maar veel meer naar risico-optimalisatie. Bij deze fase past een pro-actief risicomanagement. In plaats van bestaande processen achteraf te analyseren en beheersbaar te maken, wordt bij het ontwerpen van processen en projecten reeds rekening gehouden met de daaraan verbonden risico’s en beheersingsmaatregelen.

Concreet is hieraan invulling gegeven door risk & control self-assessment workshops, waarin met directbetrokkenen risico’s en beheersingsmaatregelen worden geïdentificeerd en beoordeeld. Workshops vergroten de betrokkenheid van de deelnemers en hun verantwoordelijkheidsgevoel voor risico’s en risicobeheersing. Dit bevordert de cultuur ten aanzien van operationeel risicomanagement. Ook is in deze fase operationeel risicomanagement verder geïnstitutionaliseerd door de uitrol van nieuwe soft ware, waarin processen, risico’s en beheersingsmaatregelen vastliggen en worden bewaakt, en door instelling van een Risk Committee, dat minimaal eens per kwartaal bijeen komt.

In het kader van de reflectie in de tweede cirkel van het actieonderzoek is nogmaals de houding ten aanzien van risicomanagement gepeild. In de tweede Q-sort werden grotendeels andere stellingen voorgelegd dan in de eerste Q-sort. Het doel is namelijk niet om een hertest uit te voeren naar de betrouwbaarheid van een eerdere meting. Het is inherent aan actieonderzoek dat de uitkomst verandert, mede vanuit het besef dat een meting een interventie is. Uit de eerste Q-sort werd duidelijk dat het bewustzijn van nut en noodzaak van risicomanagement in ruime mate aanwezig is. In de tweede Q-sort zijn stellingen voorgelegd over de rol van de afdeling Risk Management, de visie op controle en de impact van risico- en procesbeheersing op ondernemerschap en innovatie. Ook komen de stellingen terug uit de eerste Q-sort die kenmerkend zijn voor de drie gevonden visies. Bij analyse van de resultaten bleek de relatie tussen risicomanagement en innovatie door de respondenten niet als zeer onderscheidend opgepakt te zijn. Dit zijn de (wederom drie) gevonden visies:

Visie 1: voorkeur voor bottom-up en decentrale implementatie van risicomanagement
Degenen die deze visie aanhangen, nemen zelf de verantwoordelijkheid voor risicomanagement op zich en zien voor een afdeling Risk Management een rol op de achtergrond, vooral ter ondersteuning en advisering. Verantwoordelijkheid moet laag in de organisatie worden gelegd en controle is een noodzakelijk kwaad.

Visie 2: voorkeur voor top-down en centraal gecoördineerde implementatie van risicomanagement
Deze groep geeft de voorkeur aan centrale sturing. Het is goed als door een afdeling Risk Management duidelijke kaders worden gegeven en eisen worden gesteld. Controle is onmisbaar.

Visie 3: focus op extern imago bij aandeelhouders en klanten
Deze groep vertoont sterke overeenkomsten met visie 3 in de eerste Q-sort. Deze groep heeft geen onderscheidende mening over controle en over centrale of decentrale implementatie van risicomanagement.

Bij wijze van hypothese is aan de respondenten van de tweede Q-sort tenslotte figuur 2 voorgelegd, die de relatie weergeeft tussen operationeel risicomanagement en toegevoegde waarde. Toegevoegde waarde is positief als de baten van operationele risicobeheersing (bijvoorbeeld betere efficiency, kwaliteit, minder fouten en minder gemiste kansen) hoger zijn dan de kosten ervan. Bij punt A is compliance bereikt. Dit is een minimumeis, die geen toegevoegde waarde levert, maar een noodzakelijke voorwaarde is voor het bestaan van de onderneming. Voorbij punt B slaat risicobeheersing te ver door. De marginale kosten van risicobeheersing worden hoger dan de marginale opbrengsten. Voorbij punt C is de toegevoegde waarde van risicomanagement negatief. Alle risico’s zijn geëlimineerd, alle processen kloppen, maar de kosten van risicobeheersing zijn enorm en het ondernemerschap is verloren gegaan.

In figuur 2 is aangegeven hoeveel respondenten de onderneming op welk deel van de curve positioneren. Breed wordt erkend dat risicomanagement toegevoegde waarde biedt en dat er nog ruimte is voor verdere beheersing. Het punt waarop er meer risicobeheersing plaatsvindt dan goed is voor de onderneming, is nog niet bereikt. Slechts op enkele deelaspecten wordt aangegeven dat de beheersing meer eisen stelt dan noodzakelijk en de snelheid van handelen beperkt.

Fig.2. Relatie tussen mate van operationeel risicomanagement en toegevoegde waarde.

5. Conclusies
Operationeel risicomanagement is een essentieel onderdeel van goed ondernemerschap. Hoe meer het operationeel risicomanagementbeleid en het ondernemingsbeleid op elkaar worden afgestemd of nog beter, hoe meer het operationeel risicomanagementbeleid in het ondernemingsbeleid is geïntegreerd, hoe effectiever het is. De manier waarop beslissingen tot stand komen, afspraken met klanten en leveranciers worden gemaakt en medewerkers worden opgeleid, moeten in overeenstemming zijn met het beleid ten aanzien van operationeel risico.

Operationeel risicomanagement is hier benaderd vanuit het perspectief van het verzekeringsbedrijf met de vraag op welke wijze operationeel risicomanagement toegevoegde waarde kan hebben voor de onderneming. Dat wil zeggen dat niet alleen wordt voldaan aan de eisen van regelgevers en toezichthouders, maar dat ook de kwaliteit van de bedrijfsvoering wordt verbeterd en de concurrentiepositie wordt versterkt, bijvoorbeeld door een efficiëntere aanwending van het vermogen. Voor de implementatie van operationeel risicomanagement is actieonderzoek ingezet als middel voor organisatieontwikkeling. Dat lukt niet door de introductie van overlegstructuren, rapportages en softwareapplicaties alleen. Er is daarom ook veel aandacht besteed aan de beleving van risico en risicobeheersing in de onderneming.

In dit onderzoek werden vier fasen zichtbaar bij de ontwikkeling van operationeel risicomanagement. Daarmee is niet gezegd dat alle ondernemingen hetzelfde proces moeten of zullen doormaken. Het is goed mogelijk dat er verschillende startpunten zijn en verschillende wegen die naar hetzelfde doel leiden. Voor een duurzame verankering van risicomanagement in de organisatie, is de reis die de onderneming aflegt vrijwel net zo belangrijk als de eindbestemming. Risicomanagement behoort tot de grootste uitdagingen voor ondernemingen. De risico’s die samenhangen met bedreigingen moeten worden beheerst, zodanig dat de kans dat het risico zich voordoet wordt verkleind en als dat toch gebeurt, dat de impact daarvan kleiner is. De kans dat een ‘business opportunity’ zich voordoet en het mogelijke voordeel daaruit, moeten worden gemaximaliseerd. Het gaat erom de juiste balans tussen risico en opbrengst te vinden. De taak van de risicomanager is dan ook niet risicobeperking, maar het bevorderen dat risico’s bewust worden genomen. Eigenlijk moeten we terug naar de oorspronkelijke betekenis van het woord risico, dat afkomstig is van het vroeg-Italiaanse ‘risicare’ en dat durven betekent (Bernstein, 1996). Risico is dan een keuze en niet iets dat je overkomt.

Een te sterke nadruk op het risico dat (nieuwe) ondernemingsactiviteiten met zich mee brengt en op het beperken van risico kan verlammend op een organisatie werken. Het zal dan moeilijk zijn voldoende aandacht voor operationeel risicomanagement ook op langere termijn vast te houden. Benadrukt moet worden dat de beheersing van operationele risico’s meer zekerheid geeft ten aanzien van het realiseren van de ondernemingsdoelstellingen en kansen biedt met betrekking tot een beter imago, meer tevreden klanten, een groter behoud van klanten, meer verkoop, marktaandeel en winstgevendheid. Het echte voordeel is te behalen in het benutten van deze kansen. Daarmee is operationeel risicomanagement een breder onderwerp dan het voldoen aan regelgeving en aan de wensen van toezichthouders.

Operationeel risicomanagement kent ook beperkingen. Om te beginnen is operationeel risicomanagement geen garantie dat de onderneming niet failliet gaat. Zonder risicobeheersing zal faillissement zich waarschijnlijk sneller aandienen, maar ook met effectieve risicobeheersing is niet gezegd dat alle doelstellingen altijd worden gerealiseerd. De toekomst is onzeker, niet alle gebeurtenissen zijn te voorzien en niet alles gebeurt zoals tevoren bedacht.

Totale operationele risicobeheersing kost meer dan het oplevert. De uitdaging is een zodanige balans te vinden dat de toegevoegde waarde van risicomanagement maximaal is en dat betekent niet maximale risicobeperking. Volledige beheersing is een mythe en daarom is dit zeker geen pleidooi voor een ‘auditexplosie’. Als alle risico’s worden geëlimineerd, treedt fatale verlamming op. Als alle processen kloppen en alle controlemaatregelen worden uitgevoerd, maar er geen ondernemerschap meer is, dat wil zeggen geen risico meer wordt genomen, gaat de onderneming ‘in schoonheid ten onder’. Meer is niet altijd beter.

Download artikel

Bibliografie

Ridder, W. de  (2007) Operationeel risicomanagement: meer dan alleen compliance.Maandblad voor Accountancy en Bedrijfseconomie 81(4): 138-145.  doi: 10.5117/mab.81.16324

 

Literatuur

  • Alexander, C. (2003) Operational risk: regulation, analysis and management, Financial Times Prentice Hall, London.
  • Basel Committee on Banking Supervision (2001) Working Paper on the Regulatory Treatment of Operational Risk, Bank for International Settlements, Basel.
  • Basel Committee on Banking Supervision (2005) International Convergence of Capital Measurements and Capital Standards: a revised Framework, Bank for International Settlements, Basel (first published June 2004, updated November 2005).
  • Bernstein, P.L. (1996) Against the gods. The remarkable story of risk, Wiley, New York.
  • Brown, S.R. (1996) Q Methodology and Qualitative Research, Qualitative Health Research, 1996 (November), vol. 6, no. 4, pp. 561-567.
  • Chorafas, D.N. (2004) Operational Risk Control Business Opportunity and Challenges for the Insurance Industry, in: The Geneva Papers on Risk and Insurance, Vol. 29, No. 1 (January 2004), The International Association for the Study of Insurance Economics, Blackwell Publishing, Oxford.
  • Commissie corporate governance (2003) De Nederlandse corporate governance code. Beginselen van deugdelijk ondernemingsbestuur en beste practice bepalingen, http://www.corpgov.nl.
  • COSO, The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (2004), Enterprise Risk Management – Integrated Framework, http://www.coso.org.
  • Emanuels, J.A. en W.G. de Munnik (2006) Enterprise Risk Management; een risicobeheersingssysteem voor organisaties, Maandblad voor Accountancy en Bedrijfseconomie, jg. 80, nr. 6, pp. 294-299.
  • Hoffman, D.G. (2002) Managing operational risk: 20 firmwide best practice strategies, Wiley, New York.
  • Leenaars, J.J.A. (2003) Risicomanagement van banken, Maandblad voor Accountancy en Bedrijfseconomie, jg. 77, nr. 7/8, pp. 340-347.
  • Reason, P. en H. Bradbury (ed.) (2001) Handbook of Action Research. Participative Inquiry and Practice, Sage, London.
  • Ridder, W.P. de (2006) Risicobeheersing met toegevoegde waarde. Een actieonderzoek naar de introductie van operationeel risicomanagement in een verzekeringsbedrijf, proefschrift, http://www.wpderidder.nl.
  • Risk Books (2003) Advances in Operational Risk. Firm-wide Issues for Financial Institutions, Risk Books, London.
  • Simon, B. (2004) Operational risk management, a view from the mill, in: Banking and Finance, vol. 15, no. 5 (oktober/november), pp. 95-99.
  • Simons, R. (2000) Performance Measurement and Control Systems for Implementing Strategy, Prentice-Hall, London.
  • Smolck, P. (2002) PQMethod Manual, distributed with the PQMethod package, PQMethod – 2.11, November 2002, http://www.rz.unibw-muenchen.de/~p41bsmk/qmethod/pqmanual.htm.
  • Stephenson, W. (1953) The Study of Behavior. Q-Technique and its Methodology, University of Chicago Press, Chicago.

*Bij het schrijven van zijn artikel is hij operationeel risicomanager bij AEGON. Hij studeerde bedrijfseconomie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en promoveerde oktober 2006 aan de Universiteit van Tilburg op een onderzoek naar de introductie van operationeel risicomanagement. Dit artikel is gebaseerd op zijn dissertatie. Hij is op het moment van schrijven directeur Futures Studies | Futuroloog | Spreker | Auteur | Strategieconsultant.

Dit essay is met instemming van de auteur opgenomen in het e-boek Publiek Risico: Essays. Het is oorspronkelijk gepubliceerd door MAB in april 2007.

Governance in gevaar (3): gevaarlijke combinaties van voorzitters

Door Hans Hoek* (2012)

In deze reeks ‘Governance in gevaar’ zijn  persoonlijkheden van bestuurders en toezichthouders beschreven, die een risico kunnen vormen voor de organisatie die zij leiden. Ook met voorzitters kan een organisatie risico lopen. In dit artikel beschrijft de auteur gevaarlijke combinaties van voorzitters.

Het goed functioneren van de as van de voorzitter van de Raad van Bestuur (RvB) en de voorzitter van de Raad van Toezicht (RvT)/ Raad van Commissarissen (RvC) is een belangrijke voorwaarde voor goede governance. Omgekeerd is het dus een groot governance risico als er iets mis is met die as. Ik zie een aantal gevaarlijke combinaties.

Koningskoppel

Het koningskoppel is het eerste gevaar. Beide voorzitters zijn zo met elkaar vertrouwd en hebben zulke gelijke opvattingen dat ze in een kokervisie komen. De rest van het bestuur en van het toezicht komt daar niet tussen en kan die visie onvoldoende beïnvloeden. Of vindt het wel best zo en kijkt vol bewondering naar deze twee helden.

Zo’n koningskoppel vormden Pieter Bouw en Elmer Mulder bij het VUMC volgens het recent verschenen onderzoeksrapport. Ad Scheepbouwer en Paul Smits vormden bij het Maasstad Ziekenhuis ook zo’n koningskoppel. Frits Brink en Elco Brinkman bij Philadelphia zijn eveneens een klassiek voorbeeld.

Koningskoppels denken groot en willen steeds vooruit. Ze zijn niet geïnteresseerd in details en laten het ‘gedoe’ in de organisatie graag aan anderen over.

Meester en knecht

De situatie bij Douwe Egberts is een voorbeeld van meester en knecht. Niet de voorzitter van de RvB/CEO is de sterke man, maar de voorzitter van de RvC. Jan Bennink maakt de dienst uit en is bedenker van het nieuwe DE en de verzelfstandiging vanuit Sara Lee. Hij heeft er met Michel Herkemij een uitvoerder bij gezocht. Als die uitvoerder niet snel genoeg gaat, dan neemt de meester het over. Ad Scheepbouwer heeft bij KPN met een andere Paul Smits datzelfde spel gespeeld. Jean Paul Votron mocht bij Fortis de rol van knecht van Maurice graaf Lippens spelen. In zekere zin was Karel Vuursteen de knecht van Freddy Heineken.

In de meester-knecht-relatie is het ook heel gewoon dat een toezichthouder het bestuur overneemt als er een probleem is met de RvB. Ik vind dat principieel onjuist en het is strijdig met de Governancecode (althans die van de zorg), maar toch gebeurt het regelmatig. Dit jaar alleen al bij Maasstad, Franciscus Roosendaal en Waterland in Purmerend. Dat zijn de zichtbare gevallen waarin de toezichthouder het beter weet, maar verscholen zijn er meer situaties waar de voorzitter van de RvT en niet de RvB de dienst uitmaakt.

Popstar en fan

De omgekeerde verhouding komt veel vaker voor. Ik noem die de popstar en fan combinatie. De voorzitter van de RvB is dominant en door iedereen hoog op het schild gehesen. Hij is onmisbaar en iedereen kijkt naar hem op, ook de voorzitter van de RvC/RvT.

Cees van der Hoeven van Ahold was een popstar en Hennie Ruiter (president-commissaris) zijn fan, zo niet zijn groupie. Ruiter heeft openlijk gezegd dat Van der Hoeven onmisbaar was en dat hij hem het liefste wilde klonen. Dat was drie maanden voor de val van Van der Hoeven. Eric Staal van Vestia was zo’n popstar, de RvC wisselde zo snel dat we niet eens de namen van zijn fans weten. Kennelijk kreeg Bert Molenkamp van Amarantis ook de status van popstar met Koos Jansen als fan. Popstar Johan van Praet van Aveleijn kreeg van zijn fans in de RvT een hypotheek omdat hij onmisbaar was. Ludo Janssen van Orbis werd door iedereen bewonderd totdat het ziekenhuis veel te duur bleek te zijn.

Combinatie als risico

Deze drie combinaties van voorzitters zijn gevaarlijk voor de continuïteit van de organisatie. De andere bestuurders komen er niet aan te pas en zijn vervangbare hulptroepen voor de helden. De rest van de toezichthouders speelt geen rol of gaat mee in de adoratie. Soms worden zelfs bewust zwakke toezichthouders gezocht, zoals bij Vestia.

In al deze situaties gaat het een tijdje goed en lijken de bomen tot in de hemel te groeien. Daarna stort het kaartenhuis in en blijkt er grote schade voor de organisatie en vaak grote maatschappelijke schade. Wees daarom kritisch op de goden in bestuur en toezicht. Zij blijken soms onterecht aanbeden afgoden te zijn.

Disclaimer

‘Governance in gevaar? (3)’ bevat enigszins karikaturale beschrij­vingen van bestuurders waarmee een organisatie risico loopt. Net als in films en romans geldt dat iedere overeenkomst of gelijkenis met bestaande personen berust op zuiver toeval. De auteur kan niet verantwoordelijk worden gesteld voor de parallellen die de lezer ziet tussen de karikatuur en de mensen in de omgeving van de lezer.

In de tekst wordt steeds de mannelijke vorm gehanteerd. De be­schrijvingen kunnen uiteraard ook op vrouwelijke bestuurders betrekking hebben, hoewel sommige beschrijvingen getuigen van masculien gedrag dat bij vrouwen minder voorkomt. De au­teur laat het graag aan de lezer over te bepalen of de beschrij­vingen met mannelijke of vrouwelijke eigenschappen te maken hebben.

*Dr. ir. Hans Hoek is directeur van C3 adviseurs en managers te Leusden. Hij richt zich in zijn adviespraktijk vooral op samenwerking en governance. Op dat laatste onderwerp is hij in 2007 gepromoveerd.

Deze publicatie is in september 2010 geschreven voor zorgmarkt.net. Het essay is opgenomen in de bundel Publiek Risico: Essays in 2020 en gepubliceerd met instemming van de auteur.

Energietransitie en omgang met onzekerheid

Prof. Dr. Bastiaan Zoeteman[1] | 2018

De denktank ‘From Global to Local’[2] te Den Haag op 20 april 2018 is erop gericht de inventiviteit te verbeteren van lokale gemeenschappen in het omgaan met op hogere schaalniveaus spelende onzekerheden met veel impact. Daartoe worden uitkomsten van relevante onderzoeken verbonden met het risicomanagement rond de uitdagingen die deze onzekerheden oproepen voor het regionale en lokale bestuur.

Dergelijke onzekerheden worden niet alleen door rampen en crises opgeroepen maar ook door al dan niet terechte verwachtingen over het handelen van de overheden bij dergelijke situaties en over het te verwachten verloop van gebeurtenissen in de toekomst.

Door het zichtbaar maken van zulke onzekerheden in combinatie met een thema, in dit geval het thema van de energietransitie ter voorkoming van verdergaande klimaatverandering, wordt het mogelijk om gerichte handelingsperspectieven te ontwerpen die uitvoerbaar zijn en het vertrouwen in de overheid ondersteunen.

1. De nationale context

Met het nieuwe regeerakkoord van 2017 en wat al snel daarop volgde, zijn er in Nederland rondom de energie transitie nieuwe verhoudingen. Eén daarvan is dat de minister van Economische Zaken ook de trekker van de Klimaat portefeuille is geworden. Het lijkt erop dat daarmee dit ministerie van kleur is verschoten.

In een brief aan de Tweede Kamer van 23 februari 2018 geeft EZK minister Wiebes[3] duidelijk aan hoe hij deze klus wil gaan aanpakken. Hoofddoel is om in 2030 de hoeveelheid broeikasgasemissies van ons land te halveren. En daar is in het regeerakkoord ook meteen bij aangegeven wat er van de vijf belangrijkste sectoren wordt verwacht.

Tabel 1. Emissie reductie opgaven volgens Regeerakkoord 2017. *Incl. effecten circulaire economie; **Incl. restopgave lopende energieakkoord.

Ed Nijpels, de eerdere voorzitter van de Borgingscommissie van het Energieakkoord, is aangewezen als voorzitter van het coördinerende Klimaatberaad. Er komen vijf platforms die de in tabel 1 genoemde sectoren gaan doorlichten en daarbij rekening  houden met de nog verdergaande reducties die in 2050 nodig zijn.

De afspraken op hoofdlijnen moeten al voor de zomer klaar zijn. Volgens de planning volgt de uitwerking tot concrete maatregelen in de tweede helft van 2018. De uitvoering van het Klimaatakkoord start in 2019.

Wat is hierbij de rol van de verschillende overheden? Ook op dit vlak is er een fris initiatief. De overheden hebben namelijk, zo blijkt uit een brief van BZK  minister Ollongren van 14 februari 2018, getekend door in totaal 17 hoogwaardigheidsbekleders, afgesproken nauw te gaan samenwerken op een aantal thema’s.[4] Eén van de thema’s waarover dit InterBestuurlijkProgramma gaat is klimaat. De gemeenten hebben zich verbonden om de klimaatdoelen te helpen realiseren en daarbij ook regionaal samen te werken.

Nu laat tabel 1 zien dat de gemeenten niet altijd degenen zijn die het meeste invloed hebben op de sectoren die er het meeste toe doen: industrie en elektriciteitsopwekking. Toch zal het overheidsprogramma de gemeenten niet ongemoeid laten. De brief van Ollongren zegt hierover onder meer:

“Alle overheden zetten samen de schouders onder het tot stand komen van het klimaatakkoord…. De Omgevingswet biedt ons als overheden de instrumenten om samen tot keuzes te komen en die aanvullend vast te leggen.”

Tegenover al deze vastberadenheid staan echter ook factoren die als onzekerheden en struikelblokken op de ingeslagen weg kunnen voorkomen en waarop de regionale en lokale bestuurders zich maar beter kunnen voorbereiden om hun eigen kiezers niet teleur te stellen. Want zelfs het veel minder ambitieuze Energie akkoord van het vorige kabinet heeft met flink wat teleurstellingen te kampen gehad. Zo staan bijvoorbeeld tegenover het uitbreiden van windenergie op zee zeer schamele resultaten als het gaat om wind op het land.

Wat betreft onzekerheden zullen deze eerst in algemene zin in kaart worden gebracht op basis van het Global Risks Report 2018, waarna naar de meer lokale problemen en onzekerheden zal worden gekeken.

2. Oorzaken van risico’s en onzekerheden

Mondiale risico’s en onzekerheden worden jaarlijks onder meer in kaart gebracht door het World Economic Forum. Het laatste rapport van 17 januari 2018[5] biedt relevante informatie waarvan veelal een alarmerend signaal uitgaat. Bekende risico’s worden groter en nieuwe risico’s, zoals  datafraude, internationaal terrorisme, drugscriminaliteit en het meer nationalistisch optreden van nationale overheden voegen zich in dit spectrum.  De onderwerpen grijpen bovendien steeds meer in elkaar en versterken elkaar. De overheden staan daarmee voor een complexer wordende taak waarbij staten regelmatig maar moeilijk bij machte blijken regulerend op te treden.

Inhoudelijk heeft het Global Risks Report 2018 een stuk of dertig economische, milieu, geopolitieke, sociale en technologische risico’s in beeld gebracht op basis van hun impact en waarschijnlijkheid vanuit mondiaal perspectief (zie Annex 1).

Figuur 1. Risico’s met de grootste gevolgen en waarschijnlijkheid volgens Global Risks 2018 Report (zie ook Annex 2)

In figuur 1 is een uitsnede van de rechterbovenhoek van de belangrijkste figuur uit het Global Risks 2018 Report (Annex 2) weergegeven. Dit toont de risico-onderwerpen die het meest waarschijnlijk zijn en vermoedelijk de grootste gevolgen hebben. Interessant is dat de 9 onderwerpen in deze categorie niet bepaald het nieuws domineren en vooral een milieu karakter hebben.

Als grootste risico (= waarschijnlijkheid x impact) wordt ‘1. Extreem weer’ genoemd, gevolgd door ‘2. Natuurlijke rampen’, ‘3. Falen van klimaatmitigatie en -adaptatie’, ‘4. Cyberaanvallen’, ‘5. Watercrises, ‘6. Grootschalige onvrijwillige migratie’, ‘7. Man-made milieurampen’, 8. Verlies aan biodiversiteit en ecosysteemineenstorting’ en tenslotte ‘9. Interstatelijke conflicten’.

Het is ontnuchterend dat deze doorgaans goed bekende risico’s zo’n dominante positie zijn gaan innemen, waarbij allerlei economische en geopolitieke kwesties op de achtergrond blijven. De vraag doet zich voor of degenen die deze beoordeling op een schaal van 1-5 voor het WEF hebben gemaakt het wel bij het rechte eind hebben. Zonder daar dieper op in te gaan stel ik voor ons niet op deze uitkomst blind te staren. Immers, er kunnen ook rebound effecten optreden via andere risicofactoren die het voorspellen van dit soort zaken lastig maken.

Onder de risicofactoren zijn er enkele die in het bijzonder van invloed kunnen zijn op het verloop van de energie transitie. Zoals in Annex 1 weergegeven, kan hierbij aan de volgende risico’s worden gedacht:

  1. Energieprijs shock: grote wisselingen in energieprijs kunnen de marktomstandigheden voor het introduceren van nieuwe technologieën sterk (nadelig) beïnvloeden en daarom tot terughouding of vertraging bij grote investeringen leiden.
  2. Extreme weersverschijnselen, zoals droogte en overstromingen: nadelige weersverschijnselen kunnen de motivatie om dit in de toekomst te vermijden versterken en daarmee de energietransitie wind in de zeilen geven; maar een omgekeerd effect als er bepaalde gunstige veranderingen optreden kan ook plaatsvinden.
  3. Mislukken van klimaatmitigatie- en adaptatie beleid: het falen bij het wereldwijd doorvoeren van maatregelen voor klimaatmitigatie en -adaptatie zal vooruitstrevende gemeenschappen ontmoedigen en kwetsbare gemeenschappen confronteren met ernstige gevolgen van klimaatverandering; daardoor zal de onderlinge solidariteit worden ondermijnd en een ‘ieder-voor-zich’ mentaliteit kunnen ontstaan waarbij de geloofwaardigheid van de overheid als hoeder van het algemeen belang ernstig aan kracht zal inboeten; als gevolg hiervan kunnen er grote internationale spanningen ontstaan.
  4. Falen van nationale bestuurskracht: ook wanneer het internationale klimaatakkoord, afgesloten in 2015 te Parijs, algehele doorgang vindt, kan Nederland achterblijven met haar prestaties. Nederland moet van ver komen door haar decennialange aardgasverslaving die nu plotseling onder druk van de Groningers moet worden afgebouwd. Het zal veel van de bestuurskracht van de regering vragen om zonder de extra inkomsten van het aardgas middelen te vinden om de energietransitie te versnellen en de achterstand in de energietransitie ten opzichte van omringende landen in te halen. Tijdens het vorige kabinet bleef de uitvoering van het energieakkoord achter bij de afspraken. Als onder de huidige ambitieuze minister van Economische zaken en Klimaat er toch meer woorden dan daden tevoorschijn komen, zal de motivatie om in brede geledingen van de samenleving de schouders onder het karwei te zetten gering kunnen blijken. Dit temeer als zou blijken dat grote bedrijven en gemeenten frauderen en de regering erg moeilijk knopen weet door te hakken.
  5. Falen van bovennationale en mondiale bestuurskracht: wanneer de komende jaren gaat blijken dat het Parijse akkoord door steeds meer landen wordt ontkracht en dat zelfs de EU bijvoorbeeld het verdrag weliswaar onderschrijft maar in de praktijk niet nakomt, door bijvoorbeeld tegenwerking uit Oost-Europese landen, zal het draagvlak in Nederland verdampen. De Nederlandse overheid zal dan moeite krijgen ambitieuze plannen te realiseren en de anti-EU lobby in ons land zal ook op dit punt aan kracht winnen.
  6. Het uitbreken van een conflict met massavernietigingswapens: zo’n conflict zal de bereidheid om veel geld te investeren in de energietransitie ernstig ondermijnen wegens de grotere prioriteit die moet worden gegeven aan acties om het gewelddadige conflict tot een einde te brengen en zich tegen de gevolgen ervan te beschermen.
  7. Het uitbreken van grote sociale onrust: een massale opstand van de bevolking wegens het falend optreden van de regering bij bv terrorisme, cyberaanvallen, agressieve migranten stromen etc., zal, net als bij een kernoorlog, het energietransitie vraagstuk naar de achtergrond dringen; anderzijds kan het leiden tot een versterking van de aandacht voor decentrale energie-opwekkingsmethoden.
  8. Negatieve gevolgen van technische vooruitgang: een concreet voorbeeld dat de energietransitie direct raakt is de mogelijkheid dat grote naties het onderling op een akkoord gooien en klimaatverandering tegengaan door middel van geo-engineering in plaats van door reductie van het gebruik van fossiele brandstoffen; het WEF Global Risk 2018 Report schat de impact en waarschijnlijkheid hiervan lager dan gemiddeld; persoonlijk ben ik minder optimistisch omdat leiders als Donald Trump, Vladimir Poetin en  Xi Jinping in geo-engineering, bijvoorbeeld met maatregelen in de ruimte, een goedkope uitweg kunnen zien voor hun blijvend hoge fossiele brandstof gebruik; de EU heeft op dit terrein helaas steeds meer het nakijken.
  9. Uiteenvallen van kritisch informatie netwerk: zoals internet en satelliet verbindingen; falen van informatienetwerken zal maken dat steeds meer ontwrichting van de samenleving het gevolg is; dat geldt in toenemende mate ook voor de energietransitie waar energiebesparing en innovatieve energie opwekking en -gebruik worden bereikt door technische, sociale en informatiesystemen met elkaar te verknopen, zoals het opslaan van zonne-energie in de batterijen van elektrische auto’s.
Tabel 2. Overzicht van mogelijke maatregelen door lokale overheid en de mate van beïnvloedbaarheid van doelbereiking (voorbeelden met kleine beïnvloedbaarheid zijn weg gelaten)

3. Onderdelen waar de gemeente ertoe doet

Wereldwijde risico’s en onzekerheden werken door op het niveau van bijvoorbeeld de provincies en gemeenten. Soms kan de nationale overheid door regelgeving en handhaving daarbij een belangrijke rol spelen, bijvoorbeeld door nationale doelen te formuleren, regelgeving te maken, belasting- en subsidiemaatregelen te nemen en samenwerkingsovereenkomsten te sluiten.

Daarnaast zijn grote technologische ontwikkelingen op Europees of wereldwijd niveau bepalend voor het vormgeven van de energie transitie, bijvoorbeeld waar het gaat om de auto-industrie en technologieën voor alternatieve energiebronnen zoals zonnepanelen. Zij bepalen wat er technisch aan handelingsperspectief voor burgers en bedrijven mogelijk is.

De ruimte om in aanvulling op deze krachten eigen beleid te voeren blijft daarmee voor lokale overheden beperkt, maar is wel aanwezig. De genoemde mondiale risico’s en onzekerheden bepalen bovendien mede de kans op succes van het beleid van de lokale overheden.  Juist daarin zijn we in deze denktank bijeenkomst geïnteresseerd.

Om een meer gedetailleerd inzicht te krijgen in mogelijke beleidsmaatregelen op lokaal niveau en de onzekerheden daarbij is een indicatieve opsomming gegeven in Annex 3.   De meest sprekende gevallen zijn samengevat in tabel 2.

In algemene zin kan een gemeente in beginsel het verschil maken met het snel klimaatneutraal maken van de eigen organisatie, het inkoopbeleid, het deelnemen aan handel in carboncredits, twinning opzetten binnen de regels van het klimaatverdrag,  het verlenen van subsidies en vergunningen. Lastiger is het soms om het eigen grondgebied  klimaatneutraal te maken, bijvoorbeeld als er veel energie-intensieve industrie op het grondgebied aanwezig is, zoals in Rotterdam en Amsterdam (zie figuur 2).

Een van de bestuurlijke middelen om draagvlak en samenwerking te organiseren kan het vaststellen zijn van een jaar waarin de gemeente haar grondgebied klimaat neutraal wil laten zijn.  De meeste gemeenten hebben dat al gedaan maar een herijking is nu nodig op basis van het nieuwe regeerakkoord.

Figuur 2. De Doelstellingen om klimaatneutraal te zijn*) volgens de Nationale governance monitor duurzame gemeenten (Telos, 2017). Betreft stand van zaken eind 2016.

 *)

Duurzaamheidscore Jaar waarin klimaat neutraal
 <12.5% > 2065
 12.5-25% 2056 – 2065
  25-50% 2041 – 2055
  50-82.5% 2031 – 2040
 >82.5% ≤ 2030

Het laten dalen van de CO2-emissie ten opzichte van het referentiejaar 1990 is erg lastig als er de laatste decennia flinke groei heeft plaatsgevonden, zoals figuur 3 laat zien. Het mid-oosten doet het op dit gebied beter dan het mid-westen van ons land.

Figuur 3. De verhouding tussen de CO2 emissie (kg CO2 per inwoner) in rapportagejaar 2017 ten opzichte van 1990 (donkergroen: 30% afgenomen, donkerrood: 30% toegenomen) (Telos, 2017).

Andere maatregelen die door het gemeentebestuur sterk kunnen worden beïnvloed, zijn bijvoorbeeld het bouwen van gasvrije woningen, het stimuleren van zonnepanelen, de aanleg van elektrische laadpalen, milieuzonering voor vervuilende verkeer en windparken. Overigens zijn veel gemeenten niet voor dit laatste, zoals de ruimtelijke spreiding in figuur 4 laat zien. De Borgingscommissie van Nijpels heeft hier ook op gewezen. Een belangrijke onzekerheid ligt niet ver weg maar juist dichtbij: het draagvlak bij de bevolking. Zoals in meer gevallen, tekent zich hier een noordwest/zuidooost tweedeling in ons land af.

Figuur 4. Windenergiescore  (hoeveelheid geproduceerde elektriciteit m.b.v. windturbines per vierkante kilometer) voor 2017 (Telos, Nationale monitor duurzame gemeenten , 2017).

4. Inhoudelijke prioriteiten voor bestuurlijke aandacht bij het omgaan met onzekerheden

Na de opsomming van mondiale risico’s en daarmee samenhangende onzekerheden, en het inzicht in mogelijkheden bij het bevorderen van de energietransitie voor het lokale bestuur, speelt de vraag hoe de onzekerheden op het handelen van de lokale overheden kunnen inwerken en hoe deze daarmee verstandig en wijs kunnen omgaan. We kunnen dit vanuit drie invalshoeken benaderen:

  1. vooraf te onderscheiden inhoudelijke prioritaire onderwerpen,
  2. waar crisis als kans kan werken en
  3. hoe de organisatie in al die complexiteit de eigen veerkracht kan vergroten.

Hier zal alleen op het eerste thema worden ingegaan. Beide andere thema’s worden kort besproken in Annexen 4 en 5.

In de al eerder genoemde Annex 3 zijn ook een aantal factoren in relatie tot de mogelijke maatregelen van het lokale bestuur ten behoeve van  de energietransitie in kaart gebracht, te weten:

  • De gevoeligheid voor de mondiale risico’s uit het Global Risks 2018 Report.
  • De mede daaruit voortvloeiende mate van onzekerheid over het bereiken van het beleidseffect.
  • De feitelijke invloed van de maatregel op de energietransitie op het territorium van de gemeente of provincie.
  • De hieruit resulterende prioritaire onderwerpen  voor bestuurlijke aandacht om met de genoemde onzekerheden om te gaan.

Op basis van dit overzicht is in tabel 3 een selectie gepresenteerd van technische onderwerpen die wegens hun belang en de onzekerheden over de lange termijn ontwikkelingen onder de aandacht van het lokale bestuur zouden moeten worden gebracht.

Tabel 3. Ingeschatte technische prioriteiten voor bestuurlijke aandacht bij het omgaan met onzekerheden.
  1. Jaartal klimaatneutraal gemeentelijk grondgebied: dit is een geliefd instrument om ambitie en richting van handelen op het gemeentelijk grondgebied te genereren; daarbij is duidelijk dat het lokale bestuur maar deels ‘in control’ is en de global risks en de ontwikkelingen op Europees en landelijk niveau de haalbaarheid beïnvloeden. Een analyse van de kwetsbaarheden en respons mogelijkheden is van belang om dergelijke langere termijn ambities hun geloofwaardigheid en daarmee hun werkingskracht te laten behouden.
  2. Kopen en verkopen van carbon credits en Joint Implementation met gemeenten in andere landen: deze op kosten optimalisatie gerichte instrumenten bij de CO2 reductie worden doorgaans door grote bedrijven en landen gebruikt.  Wettelijk voorgeschreven emissiereducties die in gemeenten worden uitgevoerd worden niet gezien als credit waardige emissiereducties. Credit ontstaat alleen voor additionele reducties, bijvoorbeeld bij methaan opvang uit vuilstortplaatsen. Onzekerheden die de internationale verdragen en hun regels treffen zullen ook door werken op dit type activiteiten.
  3. Elektrische auto of waterstofauto: de definitieve keus of de elektrische auto of de waterstof auto de toekomst heeft is nog steeds niet gemaakt; in een wisselwerking tussen overheden die de bijpassende infrastructuur moeten faciliteren en autoproducenten die de auto voor een redelijke prijs op de markt moeten brengen zal de internationale markt een bepaalde kant op gaan bewegen. Vermoedelijk worden die keuzes buiten Europa gemaakt in Azië en de VS. Het is van groot belang om vroege signalen op dit gebied te onderkennen en door te vertalen naar de manier waarop de infrastructuur in de steden en langs de wegen de komende decennia wordt vormgegeven.
  4. Alternatieve energie opwekking: het oude spook van kernenergie, al dan niet met behulp van nieuwe typen reactoren (Thorium in plaats van Uranium) steekt regelmatig de kop op en de kans die deze energietak in Nederland krijgt is sterk afhankelijk van de politieke kleur van en regering  en de ontwikkeling in andere Europese landen; deze optie blijft voortdurend met onzekerheid omringd en heeft grote gevolgen voor ontwikkelingen die juist op decentrale alternatieve energiebronnen mikken; wat verder opvalt is dat de principiële opties om alternatieve energie op te wekken de laatste eeuw nauwelijks zijn veranderd; dat doet de vraag rijzen of er geen tot nu toe buiten beeld gebleven alternatieve energiebronnen zijn aan te boren, bijvoorbeeld bronnen die wel worden aangeduid met ‘vrije energie’; deze zouden gebaseerd zijn op het winnen van de energie die aanwezig is in atmosferische elektriciteit en magnetisme en het zwaartekrachtveld van de aarde; een doorbraak op dit terrein kan al de huidige plannen in een gehele nieuw daglicht stellen.
  5. Energiezuiniger processen in basischemie en grootschalige energieopwekking; sommige productie en fabricageprocessen kunnen met veel geringer energieverbruik worden gerealiseerd wanneer de processen drastisch worden herontworpen, bijvoorbeeld door meer van biochemische processen gebruik te maken; ontdekkingen elders in de wereld kunnen vergaande gevolgen in Nederland hebben omdat onze economie sterk leunt op de bulkchemie, metaalbewerking en olieraffinage.

5. Lokale bestuurskracht zelf als onzekere factor

Tenslotte is er de vraag in hoeverre de lokale bestuurskracht in staat is om de reusachtige transformatie in het energiegebruik van de samenleving, naar de wenselijke duurzame doelen te leiden en over welke middelen daarbij kan worden beschikt. Nijpels spreekt in dit verband in zijn rapport over 2017 van de noodzaak om het tempo van de energietransitie te verhogen en daarbij aan economisch, ecologische en ook sociale aspecten aandacht te besteden.  Misschien kan de gemeente niet zoveel stootkracht aan de energietransitie toevoegen als het rijk en het bedrijfsleven dat kunnen. Maar de gemeente kan wel zorgen voor de brede duurzaamheidsgerichte inbedding van de energietransitie.

Het Global Risks 2018 Report geeft als grote risico’s weer het mislukken van het Verdrag van Parijs en het falen van de nationale staat om urgente problemen het hoofd te bieden. Dit zijn ongetwijfeld de grootste onzekerheden voor de lokale overheden die hoe dan ook slechts een beperkte bijdrage kunnen leveren aan de energietransitie.

Voor het lokale bestuur komen samenvattend de volgende onzekerheden als belangrijk voor de komende coalitieperiode naar voren (tabel 4):

Tabel 4. Samenvatting grootste onzekerheden voor lokale bestuur bij energietransitie.

De uitdaging is om voor deze onzekerheden tot een wervend handelingsperspectief te komen (tabel 5 zou resultaat van denktank kunnen zijn).

Tabel 5. Mogelijke uitkomsten van denktank op 20 april 2018.

Bibliografie

[1] Bastiaan Zoeteman is directeur van Zoeteman Consulting en bijzonder hoogleraar Duurzaamheid bij Telos, Tilburg School of Economics and Management, Tilburg University, www.telos.nl. Voordien was hij onder meer werkzaam als plaatsvervangend directeur-generaal Milieu bij het toenmalige ministerie van VROM en voorzitter van het Bestuur van het Europees Milieu Agentschap te Kopenhagen.

[2] Product van PRIMO Europe en UDITE.

[3] https://www.rijksoverheid.nl/regering/bewindspersonen/eric-wiebes/documenten/kamerstukken/2018/02/23/kamerbrief-over-inzet-kabinet-voor-klimaatakkoord

[4] https://www.gemeentenvandetoekomst.nl/interbestuurlijk-programma/het-programma/

[5] https://www.weforum.org/reports/the-global-risks-report-2018

Annex 1. Global Risks 2018 (lijst)

Annex 1. Plaats Global Risks 2018 in de Impact en Waarschijnlijkheidsmatrix en de bijpassende relevantie voor de energietransitie (volgens Zoeteman).

Annex 2. Global Risks 2018 (matrix)

Annex 2. The Global Risks Landscape uit Global Risks 2018 Report.

Annex 3. Mogelijke maatregelen

Annex 3. Overzicht van mogelijke maatregelen voor energietransitie, hun beïnvloedbaarheid, mate van onzekerheid, grootte van het te bereiken effect en daaruit af te leiden prioriteit van lokale bestuur.

Annex 4. Omstandigheden waarbij crises kunnen leiden tot een betere aanpak

Crises tracht het bestuur te vermijden, want geconfronteerd worden met onbeheersbare toestanden en het niet kunnen teruggrijpen op draaiboeken waarin ervaringen uit het verleden zijn verwerkt, vormen doorgaans een nachtmerrie voor het bestuur. Het liefst wordt zo lang mogelijk gedaan alsof er niets aan de hand is om slapende honden niet wakker te maken. Maar juist dat gedrag wordt het bestuur achteraf fataal. Openheid vanaf het begin betaalt zich uit en helpt om de magie van media hypes bij calamiteiten meester te worden.[1] Bovendien kunnen rampen kunnen ook kansen bieden om tot structurele verbeteringen in het bestuur te komen. Nader onderzoek[2] laat zien dat het ontstaan van een transformerende aanpak uit een crisis waarschijnlijker is naarmate een aantal gunstige voorwaarden aanwezig zijn:

  1. De leidende personen hebben een grote media-exposure en daarmee gevoel voor de publieke opinie;
  2. Marktmechanismen zijn voorhanden om de transitie te helpen implementeren;
  3. De oorzaken zijn niet complex;
  4. Betrokken overheden kunnen gemakkelijk op één lijn worden gebracht;
  5. Er is een persoon of instantie die de leiding op zich neemt.

Wanneer dergelijke factoren in redelijke mate aanwezig zijn kan de lokale overheid met gerede kans op succes van de crisisnood een deugd maken.  Zo zal het duidelijk zijn dat een doelstelling om een aantal laadpalen binnen 3 jaar in de gemeente te plaatsen makkelijker tot een succes te brengen is dan het doel om het territorium van de gemeenten in 15 jaar klimaatneutraal (geen netto CO2-emissie) te maken.

[1] B. Zoeteman en W. Kersten, 2009, Media berichtgeving over calamiteiten: de magie meester?, Tijdschrift voor Veiligheid, (8), 1, 35-47

[2]K. Zoeteman, 2012, Sustainable Development Drivers, chapter 15: Trends, Crises and Sustainability, 303-318, Edward Elgar, Cheltenham, UK

Annex 5. Lessen voor lokale overheden uit het Global Risks 2018 Report

Een speciaal hoofdstuk in het Global Risks Report van de hand van Roland Kupers van Oxford University (p. 54-55), getiteld Resilience in complex organizations, biedt aanvullende aanknopingspunten. Hij laat zien dat ‘cascading events’ zich plotseling ontvouwen en de hyperconnectieve wereld daarna veranderd achterlaten. De Arabische lente, gevolgd door de oorlog in Syrië, leidt bijvoorbeeld tot een vluchtelingenstroom naar Europa die vervolgens de Brexit triggert.

Om als organisatie daarmee om te gaan wordt het belang van veerkracht van de organisatie benadrukt. Peter Voser van Shell was in 2012 de initiator van deze focus op veerkracht. De veerkracht van een organisatie wordt omschreven als het vermogen van een organisatie om zich aan te passen en wel te varen bij confrontatie met risico’s met grote gevolgen en een lage waarschijnlijkheid. Er worden drie categorieën van zogenaamde ‘veerkracht lenzen’ voorgesteld:

  1. Structurele veerkracht die de systeem dynamiek binnen de organisatie zelf betreft; het is het vermogen om sneller te herstellen van een verstoring; dit vraagt om een niet te kleine en niet te grote diversiteit van organisatieonderdelen die flexibel is georganiseerd voor de problemen van het moment.
  2. Integratieve veerkracht die ten grondslag ligt aan complexe interacties met de externe omgeving; bouwstenen daarvoor zijn het in staat zijn om tussen schaalniveaus te schakelen, het vermogen om drempels te overwinnen en het in standhouden van sociale cohesie tussen de organisatie en de omgeving.
  3. Transformatieve veerkracht die reageert op het gegeven dat het mitigeren van sommige risico’s transformatie vraagt; polycentrische bestuurskracht, in tegenstelling tot op kostenbesparing gerichte centralisatie, is beter gebleken voor transformatieve veerkracht; vooruitzien met behulp van scenario studies is tevens belangrijk, evenals ruimte om te experimenten en innoveren.

Kupers concludeert dat organisaties dergelijke veerkracht alleen kunnen vergroten als ze bereid zijn capaciteit vrij te maken om de buitenranden van het systeem te verkennen. Deze denktank is in zekere zin hier een goed voorbeeld van.

Bastiaan Zoeteman is directeur van Zoeteman Consulting en bijzonder hoogleraar Duurzaamheid bij Telos, Tilburg School of Economics and Management, Tilburg University, www.telos.nl. Voordien was hij onder meer werkzaam als plaatsvervangend directeur-generaal Milieu bij het toenmalige ministerie van VROM en voorzitter van het Bestuur van het Europees Milieu Agentschap te Kopenhagen.

Dit essay is opgenomen in de bundel Publiek Risico: Essays.

Kanteling in risicomanagement

De weg naar good governance

Rik Buddenberg* | 2015

Het accent heeft de afgelopen jaren gelegen op risicomanagement en minder op Good Governance. Hoewel risicomanagement een belangrijk thema is, kan ik me niet aan de indruk onttrekken dat risicomanagement een enigszins achterhaald thema is. Het denken in scenario’s bij publieke organisaties is inmiddels op grote schaal gemeengoed geworden. In de begrotingen en jaarrekeningen van gemeenten (daar heb ik het meeste zicht op) worden in de risicoparagraaf de risico’s door de bank genomen zo goed en zo kwaad als dat kan gekwantificeerd en geconfronteerd met de beschikbare weerstandsreserves. 

Daar komt bij dat risicomanagement een betrekkelijk technocratisch onderwerp is. Het is een kunstje dat absoluut goed geregeld moet worden maar als het eenmaal is geregeld, ebt de belangstelling voor het onderwerp weg. Daarmee zeg ik niet dat fouten als gevolg van falend risicomanagement zich niet meer zullen voordoen. Dat zal altijd blijven gebeuren omdat verantwoordelijke bestuurders nog onvoldoende ervaring hebben of een tekortschietend besef van de risico’s. 

Maar waar het mij hier omgaat is dat het leerstuk van het onderwerp risicomanagement voldoende op de kaart staat. Diegenen, die zich hiervoor interesseren kunnen de informatie, die ze nodig hebben om risicomanagement goed te regelen altijd ergens vinden. De aandacht binnen risicomanagement verschuift ‘van cijfers en controle naar waarde en vertrouwen’. Er wordt meer gekeken naar menselijk kapitaal en de toegevoegde waarde hiervan voor een organisatie.

De aandacht binnen risicomanagement verschuift ‘van cijfers en controle naar waarde en vertrouwen’

Good Governance staat voor mij min of meer synoniem aan rolvastheid. Binnen een gemeente, mijn referentiekader, zijn diverse spelers actief in een voortdurend onderling spanningsveld zoals de gemeenteraad, het college van B en W, de burgemeester en de ambtelijke organisatie. Iedere actor moet de rol spelen, die hem of haar in het kader van de governance is toebedeeld. Maar al die actoren hebben voortdurend de neiging om op elkaars stoel te gaan zitten waardoor er fricties en irritaties ontstaan. 

En dat gaat ten koste van de effectiviteit en efficiency van het lokale openbare bestuur. Het is dus zaak om die botsing van tegengestelde belangen voortdurend te toetsen aan de regels van de governance om te voorkomen dat een lokale overheid teveel naar binnen is gericht en te weinig naar buiten. Lees de krant en de voorbeelden liggen voor het oprapen.

Vorig jaar was ik betrokken bij de organisatie van een congres met als thema: ‘De verbinding’. Hoe kun je verbinding leggen tussen de overheid en de samenleving? Die overheid is van oudsher verticaal georganiseerd: Rijk, provincies en gemeenten. Maar ook iedere overheidslaag op zich is hiërarchisch georganiseerd met meerdere managementlagen. 

De samenleving daarentegen is door de digitalisering en de opkomst van social media horizontaal georganiseerd. Via netwerken zijn we allemaal aan elkaar gelinked. Die gedigitaliseerde wereld heeft mondige en vitale burgers voortgebracht, die goed voor zichzelf kunnen zorgen. De confrontatie tussen de verticale georganiseerde overheid met de horizontale netwerksamenleving schuurt en roept fricties op. 

De vraag is derhalve hoe die verticale overheid moet reageren op de horizontale netwerksamenleving. Of anders geformuleerd: wat zijn de consequenties voor de besturingsfilosofie van de overheid? In de kern gaat het hier om de vraag hoe de veranderingen in de externe omgeving van invloed zijn op het vraagstuk van ‘Good Governance’.

Het antwoord wordt gegeven in het baanbrekende rapport uit 2012 van de Raad voor Openbaar Bestuur: ‘Loslaten in Vertrouwen’. Een zoektocht naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt en samenleving met als conclusie dat de overheid moet terugtreden ten behoeve van de samenleving. De burger moet meer ruimte krijgen om zijn zaakjes zelf te regelen en de overheid moet erop vertrouwen dat het goed komt in plaats van alles via wet- en regelgeving te reguleren. De overheid zit dan niet meer aan het stuur maar creëert voorwaarden waaronder de burger optimaal tot zijn recht komt. Kortom de overheid stimuleert en faciliteert.

Afhankelijk wat burgers kunnen en willen moet de overheid maatwerk leveren

Afhankelijk wat burgers kunnen en willen moet de overheid maatwerk leveren. Dat betekent voor politici, bestuurders en ambtenaren dat ze meer procesbegeleider moeten worden en minder beleidsbepaler. Het zoeken naar verbinding met de samenleving vraagt derhalve om een andere attitude en stelt veel grotere eisen aan de communicatieve vaardigheden van politici, bestuurders en ambtenaren.

Wanneer ik het bovenstaande vertaal naar de praktijk van de gemeenteraad, dan zie ik een tweetal ontwikkelingen. In de eerste plaats moet de gemeenteraad bevoegdheden loslaten aan burgerinitiatieven, wijkraden, maatschappelijk middenveld et cetera in het kader van de zogenaamde doe-democratie. Hier is de laatste tijd veel literatuur over verschenen.

Aan de andere kant zou je in eerste instantie verwachten dat gemeenteraden nieuwe taken erbij krijgen door de decentralisatie van het sociaal domein: jeugdzorg, participatie en arbeidsmarkt en WMO. Maar dit is schijn.

Gemeenten blijken grosso modo te klein te zijn om deze omvangrijke decentralisatie-operatie op eigen kracht te accommoderen. Het gevolg is nieuwe gemeenschappelijke regelingen om in samenwerking met buurgemeenten het sociaal domein op de rails te zetten waardoor de gemeenteraad verder op afstand komt te staan.  En dan te bedenken dat de gemeenteraad al veel heeft moeten inleveren aan doorzettingsmacht door de regionalisering van de politie, brandweer, ggd’en, omgevingsdiensten, afvalinzameling et cetera.

Kortom de gemeenteraad wordt aan 2 kanten in de tang genomen? Naar aanleiding van de gemeenteraadsverkiezingen vorig jaar is er een interessant boekje verschenen met interviews met personen, die hun sporen in het lokaal openbaar bestuur hebben verdiend. Voor mij heel herkenbaar. De titel: ‘De gemeenteraad heeft geen toekomst meer’.  In de kern gaat het hier ook weer om veranderingen in de governance. 

Het D66 Tweede Kamerlid Vera Bergkamp heeft naar aanleiding van de hierboven beschreven ontwikkelingen een motie ingediend waarin zij vraagt hoe de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen in gemeenteraden kan worden verbeterd. 

Naar mijn idee een onoplosbaar probleem zolang het aantal gemeenschappelijke regelingen zo drastisch toeneemt als vandaag de dag. Dit kan alleen bij een forse schaalvergroting in het binnenlands bestuur waardoor veel gemeenschappelijke regelingen overbodig worden. Kortom interessante governance-achtige thema’s.

Tenslotte nog iets over de verschuiving ‘van cijfers en controle naar waarde en vertrouwen’. Illustratief in dit verband is de hype rond het boek “Dit kan niet waar zijn” van Joris Luyendijk. Zijn boek is een verslag van antropologisch veldwerk in de City, het financiële centrum van Londen. 

Nu hij door Nederland trekt en lezingen geeft in alle hoeken en gaten hoort Joris Luyendijk overal hetzelfde: “Wat u beschrijft, gebeurt bij ons ook. De bezieling is verbannen uit ons werk, de waarde ervan gaat verloren, alles wat overblijft zijn meetbare doelen, cijfers, rendementen, targets.” ‘Dit kan niet waar zijn’ staat op nummer één in de boeken top tien, niet omdat het over Londen gaat maar omdat het over ons gaat: de City is overal.

Hieruit blijkt dat het onderwerp zingeving en waardenoriëntatie op dit moment zeer actueel is.

*Rik Buddenberg is voormalig burgemeester van Pijnacker-Nootdorp, lid van de Raad voor de financiële verhoudingen, directeur/eigenaar van Buddenberg Consultancy en voormalig bestuurslid van PRIMO Nederland.

Dit essay is opgenomen in de bundel Publiek Risico: Essays.

‘Governance in gevaar? (2): risicovolle toezichthouders

Hans Hoek* | 2010

In deze reeks ‘Governance in gevaar’ zijn  persoonlijkheden van bestuurders  beschreven, die een risico kunnen vormen voor de organisatie die zij leiden. Ook met toezichthouders kan een organisatie risico lopen. In dit artikel beschrijft de auteur risicovolle leden van de raad van toezicht of raad van commissarissen.

De maatschappij en de overheid verwachten tegenwoordig heel veel van de interne toezichthouders als tegenwicht tegen het bestuur. Toezicht houden is echter moeilijk en niet iedereen kan dat. Het houden van toezicht vraagt heel andere vaardigheden en een heel andere persoonlijkheid dan besturen.

Je moet niet willen handelen, maar luisteren. Je moet door durven vragen en de juiste vragen kunnen stellen. Als toezichthouder moet je kunnen onder­scheiden wanneer je vraagt, wanneer je adviseert en wan­neer je moet goedkeuren. Dat vraagt een meer reflecterende en minder actiegerichte houding, die niet iedereen heeft. Een goede bestuurder is daarom niet automatisch een goede toezichthouder (en omgekeerd). Zowel in mijn adviespraktijk als in openbare bronnen zie ik wat er ge­beurt als de raad van toezicht niet uit de juiste personen bestaat. In dit artikel beschrijf ik prototypen van risico­volle toezichthouders. Vooral als voorzitter kan zo’n toezichthouder een risico zijn.

De superbestuurder

De superbestuurder is zelf bestuurder (geweest) en stelt zich als voorzitter van de raad van toezicht op als de hoogste baas van de stichting. Hij vindt dat de raad van bestuur moet doen wat de voorzitter opdraagt. Hij domi­neert de vergaderingen van de raad van toezicht en geeft de andere toezichthouders nauwelijks ruimte voor in­breng. Hij gaat zijn eigen gang en neemt beslissingen zonder de raad van bestuur of de andere toezichthouders daarin te kennen. Kritische vragen worden genadeloos afgestraft omdat de voorzitter deze opvat als gebrek aan vertrouwen.

De captain of industry

De captain of industry neemt graag in de herfst van zijn carrière het toezicht op een not for profit organisatie op zich ‘om wat goeds te doen’. De andere toezichthouders willen hem graag hebben, omdat iedereen denkt dat er veel van bedrijven te leren is. Dat valt tegen, want bestuurders uit het bedrijfsleven begrijpen soms weinig van het ragfijne spel tussen publieke en private belangen en van de grote macht van de professionals. Als de captain of industry nog bestuurder is tijdens zijn toezichthouderschap, dan is het risico groot dat hij onvoldoende tijd heeft voor het toezicht en er niet kan zijn als het spannend wordt in de zorgorganisatie.

De tweede man

Een groot risico vormt de tweede man als voorzitter van de raad van toezicht. Iemand die zijn hele leven bij een bedrijf heeft gewerkt, waar hij nooit de echte top heeft gehaald. Het gebrek aan status in zijn werk wil hij com­penseren door een belangrijke toezichtfunctie. Eindelijk is hij ergens ‘de baas’ en nog wel van een maatschappelijke instelling zoals een ziekenhuis. Hij acht zijn ervaring in het bedrijf van onschatbare waarde voor het ziekenhuis. Hij vindt ook dat hij inmiddels heel veel van de zorg weet. Hij is daarom – in zijn eigen ogen – een zeer waardevolle voorzitter. De raad van bestuur en de andere leden van de raad van toezicht denken daar anders over, maar kunnen het niet zeggen zonder de voorzitter te beschadigen.

De burgemeester

(Voormalige) publieke gezagsdragers zijn graag toezicht­houder bij een zorgorganisatie en ze worden daar vaak voor gevraagd vanwege hun netwerk en hun politieke ervaring.

Die burgemeester ziet in alles een publiek probleem. Hij wil alles weten over de publieke regelgeving en over de wijze waarop de zorgorganisatie deze volgt. Hij vindt dat rechtmatig handelen van de zorgorganisatie belangrijker is dan doelmatigheid. De burgemeester ziet de zorgorganisatie als publieke dienstverlener en hecht veel waarde aan het raadplegen van belanghebbenden. De burgemeester is gewend dat alle fracties in de gemeenteraad aan het woord komen. Zo doet hij dat ook in de raad van toezicht. Vergaderingen duren eindeloos en de besluitvorming is vaag, zodat er ruimte blijft voor bijstelling als de politieke wind anders gaat waaien. De burgemeester houdt van status en aanzien en wil daarom met egards behandeld worden en vooraan staan bij iedere  positieve publiciteit van de zorgorganisatie.

De imagobewaker

Voor sommige toezichthouders is het risico dat ze zelf imagoschade oplopen leidend in hun toezicht. De imago­bewaker beoordeelt alle spannende dossiers in de raad van toezicht vanuit het risico of de kansen voor zijn eigen imago. De ‘sexy’ zaken, die goed zijn voor zijn imago, zal  hij met gejuich begroeten en weinig  kritisch benaderen. De onderwerpen met risico van gezichtsverlies zal hij juist tegen willen houden. De paradox is dat onderwerpen die eerst sexy waren, vaak uit de hand lopen en eindigen in een tranendal dat de kop van de bestuurder kost. En dan komt de vraag waarom de toezichthouder niet beter heeft opgelet. Dan zal de imagobewaker alles uit de kast halen om de schuld bij de bestuurder te leggen.

De collectioneur

Een collectioneur verzamelt nevenfuncties en heeft er zo veel dat hij zelf het overzicht niet heeft. De collectioneur bekommert zich niet over onafhankelijkheid, strijdige belangen en voldoende beschikbaarheid. Hij kan onvol­doende toezicht houden, dus hij vertrouwt volledig op de raad van bestuur zonder kritische vragen te stellen. Voor de rest van de raad van toezicht is hij niet nabij. Hij doet weinig aan teamvorming in de raad en kritische vragen hamert hij af vanwege tijdgebrek. Er zijn steeds meer mensen, die als beroepstoezichthouder moeten leven van de inkomsten uit commissariaten en toezichtfuncties. Zo’n collectioneur is niet onafhankelijk, want hij kan vanwege inkomensderving niet opstappen als hij het principieel oneens is met de besluitvorming.

De statuszoeker

De statuszoeker vult zijn CV graag met toezichthoudende functies, die belangrijker zijn dan zijn (onbelangrijke) hoofdfunctie. De statuszoeker solliciteert op heel veel toezichtfuncties, zonder zich goed af te vragen of hij aan het vereiste profiel voldoet. Ook de statuszoeker is niet onafhankelijk. Juist omdat het toezicht hem status geeft, zal hij niet gauw opstappen als hij het niet eens is. Als hij ten­minste zo assertief is, want hij spiegelt zich graag aan de superbestuurders en collectioneurs in de raad van toe­zicht. Op een feestje zal hij direct vertellen dat hij met een landelijk bekende collectioneur of de burgemeester in dezelfde raad zit.

De Methusalem

De Methusalem houdt al meer dan 30 jaar toezicht op dezelfde zorgorganisatie. Hij is meegegaan met iedere fusie en met de overgang van klassiek bestuur naar raad van toezicht. Hij pleit steeds voor het behoud van historische kennis en ervaring in het toezicht en heeft altijd een beperking van de zittingstermijn in de statuten kun­nen tegenhouden. Deze klassieke regent is zo’n autoriteit dat niemand aan zijn gezag durft te tornen. En dat nie­mand hem durft te zeggen dat het tijd wordt om op te stappen. Doet hij dat toch ooit, dan wordt hij met veel lof uitgezwaaid.

De dementerende

De dementerende is door ouderdom of een nare ziekte zijn grip op de werkelijkheid kwijtgeraakt. Hij kan beter cliënt dan toezichthouder van de organisatie zijn. Hij is niet meer gezond kritisch in zijn toezicht en hij raakt zijn ver­mogen tot zelfkritiek kwijt. Omdat hij vroeger belangrijk was, durft niemand hem aan te spreken op zijn aftakeling. Dus worden er allerlei hulpconstructies bedacht om met deze toezichthouder verder te leven. En wordt er gezocht naar een plausibele reden om hem tot aftreden te bewe­gen. Vaak kan dat pas bij de volgende fusie met een krachtige voorzitter bij de fusiepartner.

De vakman

Een accountant, een jurist of een andere professional in de raad van toezicht kan een risico zijn als hij zich te veel als vakman en te weinig als toezichthouder opstelt. De vakman weet alles van de betreffende materie, waarschijnlijk meer dan de raad van bestuur. Zo zal een toe­zichthouder, die in het dagelijks leven accountant is en zich als vakman gedraagt, het werk van de accountant van de stichting over willen doen. Als hij een andere visie heeft dan de accountant van de stichting, ontstaat er een broedertwist tussen vakgenoten uit verschillende scho­len. Komen de toezichthouder en de accountant van de stichting uit dezelfde school of komen ze elkaar beroepsmatig vaak tegen, dan bestaat het risico dat ze een bondje sluiten, waardoor de raad van bestuur er niet meer aan te pas komt.

De controlfreak

Een controlfreak kan niet met onzekerheid leven en blijft om steeds meer en gedetailleerde informatie vragen. Hij rekent alles na en stelt over alles detailvragen. Zijn collega toezichthouders worden moe van hem en nemen hem niet echt serieus. Als hij dan een keer een steekhoudend argument heeft, wordt dat niet gehoord.

De raad van bestuur ervaart het voortdurend doorvragen naar details vaak als een gebrek aan vertrouwen zeker als de voorzitter de controlfreak alle ruimte geeft. Doet hij dat niet, dan is de controlfreak beledigd en voelt zich niet serieus genomen.

De opdrachtnemer

De opdrachtnemer vindt onafhankelijkheid onzin. Hij wil dat zijn bedrijfje betaalde opdrachten voor de zorgorgani­satie uitvoert en vindt dat vanzelfsprekend. Dat dit volledig strijdig is met alle governance-regels, deert hem niet. Hij is daarmee een groot risico. Belangen lopen door elkaar en de raad van bestuur kan de naleving van  het contract niet afdwingen, omdat hij dan problemen met de toezichthouder krijgt.

Een bijzonder geval van deze situatie is een toezichthouder, die voorzitter van de raad van bestuur wil worden. Hij heeft er dan belang bij om de raad van bestuur naar huis te sturen en het aldus ontstane gat op te vullen. Lukt dat, dan moeten de toezichthouders toezicht houden op het functioneren van hun vroegere collega. Dan is goed toezicht onmogelijk, met grote risico’s voor de organisatie.

De collegabestuurder

Veel bestuurders van zorgorganisaties zijn toezichthouder bij een andere zorgorganisatie. Dat is een risico, omdat de raad van bestuur en het lid van de raad van toezicht el­kaar de ene keer in die gezagsverhouding tegenkomen en de andere keer als collegabestuurder.

Het kan een voordeel zijn als een lid van de raad van toe­zicht de sector goed kent, omdat hij daarin zelf bestuurt. Maar er is wel het gevaar dat deze toezichthouder het voortdurend beter weet omdat hij zelf bestuurder is in een ‘belangrijker’ zorgorganisatie. Een actieve bestuurder is op een andere manier eveneens een risico. Als hij als be­stuurder in zijn eigen organisatie in de problemen komt, heeft dat zijn weerslag op de organisatie waar hij toezicht houdt.

Slot

Bij misstanden en debâcles wordt meestal geroepen om meer governance-regels, meer verplichtingen en meer ex­tern toezicht. Dat helpt allemaal niets als niet het systeem, maar de mensen het probleem zijn. Het vermijden van risi­covolle bestuurders en toezichthouders helpt beter dan meer regels. In dit artikel heb ik typeringen gegeven van risicovolle toezichthouders voor een zorgorganisatie. De risico’s worden nog groter door een combinatie van een risicovolle bestuurder, zoals beschreven in het vorige artikel Governance in gevaar (1), en een risicovolle toezichthouder.

Een deel van de recente debâcles in de zorg is goed te ver­klaren doordat risicovolle bestuurders de leiding hadden en/of doordat er op hen werd toegezien door risicovolle toezichthouders. Beide artikelen kunnen helpen om deze patronen van te voren te onderkennen.

Disclaimer

‘Governance in gevaar? (2)’ bevat enigszins karikaturale beschrij­vingen van bestuurders waarmee een organisatie risico loopt. Net als in films en romans geldt dat iedere overeenkomst of gelijkenis met bestaande personen berust op zuiver toeval. De auteur kan niet verantwoordelijk worden gesteld voor de parallellen die de lezer ziet tussen de karikatuur en de mensen in de omgeving van de lezer.

In de tekst wordt steeds de mannelijke vorm gehanteerd. De be­schrijvingen kunnen uiteraard ook op vrouwelijke bestuurders betrekking hebben, hoewel sommige beschrijvingen getuigen van masculien gedrag dat bij vrouwen minder voorkomt. De au­teur laat het graag aan de lezer over te bepalen of de beschrij­vingen met mannelijke of vrouwelijke eigenschappen te maken hebben.

*Dr. ir. Hans Hoek is directeur van C3 adviseurs en managers te Leusden. Hij richt zich in zijn adviespraktijk vooral op samenwerking en governance. Op dat laatste onderwerp is hij in 2007 gepromoveerd.

Deze publicatie is in september 2010 geschreven voor zorgmarkt.net. Het essay is opgenomen in de bundel Publiek Risico: Essays in 2020 en gepubliceerd met instemming van de auteur.

Risico’s, besturing en democratie

Een bestuurskundige beschouwing

Eugène Meuleman | 2014

Het afgelopen jaar is een groot aantal interessante publicaties verschenen over publiek risicomanagement. Op een tweetal van deze publicaties wil ik nader ingaan: het Global Risks Report 2014 van het World Economic Forum en het verslag “Risico’s en bedreigingen 2014” van het Analistennetwerk Nationale Veiligheid (ANV).

Global Risks 2014, World Economic Forum (WEForum)

Ons leven verandert in hoog tempo. Transformaties in ons milieu, onze economische, geopolitieke, sociale, en technologische systemen bieden ongekende kansen en mogelijkheden, maar dragen soms ook grote risico’s in zich, zo is de conclusie van het WEForum. Het Global Risks Report benadrukt het belang van het (her)kennen van systematische risico’s, hun onderlinge samenhang en langetermijndenken om ze te mitigeren. Op basis van een survey onder 700 topleiders en beleidsmakers zijn 31 “global risks” geïdentificeerd.

The Global Risks Landscape 2014 (Source: WEForum, Global Risks Report 2014, p.16)

De risico’s met de “highest concern” zijn volgens het WEForum: economische crisis, hoge structurele werkloosheid en water crises. De risico’s met de grootste impact en waarschijnlijkheid (“high impact and high likelihood”) hebben betrekking op het milieu en de economie. Risico’s die de grootste samenhang vertonen met andere risico’s (“interconnected risks”) zijn vooral van macro-economische aard. De afname in het vertrouwen van instituties en het toenemend gebrek aan politiek-bestuurlijk leiderschap zijn volgens het WEF trends, om actief te monitoren op hun potentiële negatieve maatschappelijke effecten.

Volgens het WEForum is een coherente actie door samenwerkende beslissers dringend geboden: bedrijven, overheden en burgers moeten samenwerken om het maatschappelijke weerstandsvermogen te versterken (“strengthening resilience”) en de negatieve effecten van globale risico’s te mitigeren. Risico’s en hun (internationale) interconnectiviteit behoren thuis op het radarscherm van iedere beslisser en beleidsmaker.

Risico’s en Bedreigingen 2014, Analistennetwerk Nationale Veiligheid (ANV)

Op 10 februari 2014 heeft het ANV een symposium gehouden met als doel te komen tot een brede inventarisatie van potentiële dreigingen en risico’s die een bedreiging zouden kunnen vormen voor onze Nationale Veiligheid en om die reden aandacht zouden moeten krijgen in de nog nader uit te werken “Strategie Nationale Veiligheid en de Nationale Risicobeoordeling”.

Beide hierboven genoemde publicaties vertonen verschillen, maar ook opvallende overeenkomsten in gepercipieerde risico’s. Zo is er, over de jaren heen, een harde kern van risico’s die telkens opnieuw in de lijstjes naar voren komt: milieu- en omgevingsrisico’s (klimaatverandering, natuurrampen, voedsel- en watercrises et cetera), financieel-economische risico’s (financiële crisis, economische crisis, werkloosheid, inkomensongelijkheid, schaarste aan brand– en grondstoffen et cetera) en technologische risico’s (cybercrime, big data, et cetera).

Politieke en sociale instabiliteit opvallende nieuwkomer

Het meest verrassende aan de top 10 lijstjes van belangrijkste risico’s vind ik de aanduidingen: “politieke en sociale instabiliteit” (WEForum), “de afname in het vertrouwen van instituties en het toenemend gebrek aan politiek-bestuurlijk leiderschap”(WEForum), en “het democratische failliet” (AVN). Het democratisch failliet dat als serieuze risicofactor wordt aangeduid. Dat is nogal wat! Het is voer voor bestuurskundigen en vraagt om een nadere beschouwing.

Wat is er dan mis met de (lokale) democratie? De Grondwet laat aan duidelijkheid immers weinig te wensen over: “Aan het hoofd van de gemeente staat de gemeenteraad”. De raad wikt en beschikt. De raad alloceert de schaarse middelen en bepaalt de richting en inrichting van de gemeente. Maar de vraag rijst of dit (nog) wel zo is? Is de raad zo alles bepalend? Er zijn aanwijzingen die anders doen vermoeden, en dat de raad op verschillende terreinen positie verliest en invloed moet delen met derden.

In dit verband worden met grote regelmaat de drie grote transities / decentralisaties in het sociale domein genoemd. Er wordt een fors deel van de AWBZ-voorzieningen overgeheveld naar de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO). Voor de uitvoering van die wet zijn de gemeenten verantwoordelijk. Gemeenten krijgen taken in de begeleiding van mensen met een beperking en bij persoonlijke verzorging aan huis. Ook de jeugdzorg wordt een lokale in plaats van een provinciale en landelijke verantwoordelijkheid. Hetzelfde geldt voor de Participatiewet. Gemeenten gaan proberen arbeidsongeschikten en inwoners met een bijstandsuitkering aan het werk te helpen.

Drie mega-opgaven voor de Nederlandse gemeenten, waaraan grote inhoudelijke,organisatorische en financiële risico’s zijn verbonden. Om een indicatie te geven: met de drie transities is (na een forse efficiencykorting) een totaalbedrag gemoeid van circa 16 miljard euro: een bedrag vergelijkbaar met de omvang van het gemeentefonds, het totale bedrag dat het rijk beschikbaar stelt aan de gemeenten. Gemeenten krijgen bovendien te maken met de medische sector. Een sector die zich laat leiden door eigenwetten en verantwoordelijkheden. Zijn de gemeenten voldoende geëquipeerd om hunnieuwe (regie)rol in de zorg voldoende krachtig vorm en inhoud te geven? En wat te denken van de eisen die de Inspectie voor de Gezondheidszorg stelt? Er moet immers voldaan worden aan tal van wetten en voorschriften. De administratieve lasten van de gemeenten en het Toezicht op de gemeenten zullen naar verwachting toenemen.Wethouders financiën moeten zeer alert zijn. Wanneer budgetten, en daarmee de risico’s, zo fors omhoog gaan is deugdelijk beleid en een goede democratische inbedding van de nieuwe taken essentieel.

Democratische controle

Als de raad de baas is, dan betekenen deze taken dus meer zeggenschap voor de
raad. Maar is dit wel zo? We lezen over de oprichting van kleine en soms grote regionale samenwerkingsverbanden van gemeenten om de complexe transities
het hoofd te bieden. De samenwerkingsverbanden nemen de uitvoering ter hand.
De gemeenten krijgen de taak, maar niet in alle gevallen de zeggenschap. Eerst worden taken van het rijk om inhoudelijke en financiële redenen gedecentraliseerd naar de gemeenten (dichter bij de burger en dus efficiënter is de redenatie) om vervolgens toch weer met bijna dezelfde argumentatie te worden opgeschaald/ gecentraliseerd (GR’s). Gemeenten zijn de laatste jaren steeds kritischer over dit soort samenwerkingsverbanden omdat ze door de nieuwe afstand die ontstaat het gevoelhebben grip op de inhoud en de financiën te verliezen.

Ook het veiligheidsdossier geeft voeding aan de gedachte dat de gemeenteraad de laatste jaren aan relevantie heeft ingeboet. Met de komst van de nationale politie lijkt de nationale aansturing te zijn toegenomen, ten koste van de lokale invloed op het veiligheidsbeleid.

Daarnaast is er de afgelopen jaren de nodige discussie geweest over het door degemeente gevoerde (risicovolle) grondbeleid. Veel wijst erop dat, door de complexiteit ervan en het feit dat veel afspraken tussen college en private partijen als voldongen feiten worden gepresenteerd, de invloed van de raad verder afneemt. De transities in het sociale domein, de komst van de nationale politie, het grondbeleid.

Drie onderwerpen waar je als burger graag invloed op uitoefent. Het gaat immers over de zorg die we krijgen, de veiligheid in onze buurt en de inrichting van onze leefomgeving. Maar hebben wij, kiezers, die invloed nog als we stemmen voor de gemeenteraad. Is de gemeenteraad nog wel een machtsfactor?

Volgens bestuurskundige en ROB-lid prof. dr. Marcel Boogers staat de rol van
de gemeenteraadsleden (gekozenen) onder druk. Een aantal ontwikkelingen is daar volgens hem debet aan. De eerste ontwikkeling is de grotere vervlechting
van het lokaal bestuur met beleidsnetwerken van bedrijven, instellingen en regionale besturen. Het is de verschuiving van government naar (multi level) governance. De focus van het besluitvormingsproces is niet langer gericht op enkel het gemeentehuis, maar veel meer op het samenspel tussen de verschillende overheden, het bedrijfsleven, organisaties, instellingen en burgers. De invloed van gemeenteraadsleden hierop (“democratic control”) is in de praktijk beperkt.

De tweede ontwikkeling is de verzwakte vertegenwoordigende rol van de gemeente- raadsleden (“representative function”). De opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen is in Nederland en de meeste andere Europese landen fors lager dan bij landelijke verkiezingen. Verder is het aantal mensen dat lid is van politieke partijen die raadsleden vertegenwoordigen, tot marginale proporties gedaald. Het is hierdoor voor gemeenteraadsleden steeds lastiger om met gezag namens hun inwoners te spreken.

Oplossingsrichtingen

Een uitweg kan volgens Boogers worden gevonden in een andere rolopvatting van gemeenteraadsleden, waarbij de kwaliteit van het besluitvormingsproces (waarbij betrokkenheid van belanghebbenden centraal staat) meer aandacht krijgt dan de uitkomsten ervan. De Raad voor het Openbaar bestuur spreekt in dit verband van “loslaten in vertrouwen voor gemeenteraadsleden”. Boogers spreekt over meta-governance: “the new role of local councillors is being defined as an empowering and enabling one”.

De VNG denktank “over maatschappelijke initiatieven die de overheid uitdagen” formuleert het anders: op tal van terreinen zijn we op zoek naar nieuwe oplossingen voor de grote uitdagingen die op ons afkomen. Op het gebied van economie, van voedsel, milieu, energie, mobiliteit, van gezondheid en vergrijzing. Mensen worden steeds mondiger. Internet zorgt voor talloze nieuwe verbindingen, global and local. En ook de manier waarop we de samenleving hebben georganiseerd is aan verandering onderhevig. De verticale lijn (het democratische huis van Thorbecke) en de horizontale netwerksamenleving staan steeds vaker met elkaar op gespannen voet. Een netwerksamenleving die constant in ontwikkeling is en waarin mensen steeds weer opnieuw hun eigen plaats en rol kiezen.

De overheid is al lang niet meer altijd aan zet. De publieke taak is steeds meer een publieke zaak, van burgers, ondernemers, zorginstellingen, kennisinstellingen, woningbouworganisaties. We zien steeds meer nieuwe initiatieven en samenwerkingsverbanden ontstaan. “Maatschappelijk initiatief”, “burgerparticipatie”, “participatiemaatschappij”, “van buiten naar binnen”, zijn inmiddels goed ingeburgerde termen in overheidsland. Maar hoe gaan we daar nou mee om? De denktank bespreekt in haar rapport een groot aantal maatschappelijke initiatieven.

Zij houdt een warm pleidooi voor de improviserende gemeente. De publieke zaak
is niet langer het monopolie van de overheid. Zij is in toenemende mate een zaak van de samenleving zelf. De Denktank is ervan overtuigd, dat het vinden van een nieuwe verhouding tot deze maatschappelijke initiatieven, om een andere rol van de gemeenten (bestuur en organisatie) vraagt. De lokale overheid moet zich steeds meer ontwikkelen tot een vehikel van de samenleving met behulp waarvan de samenleving in zichzelf investeert.

Volgens Maarten Hajer heeft de (gemeentelijke) overheid een wereld te winnen door de creativiteit en innovatiekracht van burgers en bedrijven beter te benutten. Door het denkkader van “groene groei” te verbinden met wat hij noemt “de energieke samenleving”, ontstaat een nieuw perspectief op de rol van de overheid: een overheid die een langetermijnkader biedt en kansen voor de samenleving creëert.

Bibliography

Global Risks Report 2014, Ninth Edition, World Economic Forum, 2014

Terugblik ANV symposium, 10 februari 2014, Bilthoven.

De gemeenteraad heeft geen toekomst, waarom stemmen op 19 maart 2014? Jasper Loots, Piet-Hein Peeters, november 2013, Eindhoven.

Being a local Councillor today, Congress of local and regional authorities; 26th Session of the Chamber of Local Authorities, Strasbourg, Palais de l’Europe, 26th March 2014, Prof. Dr. Marcel Boogers, University of Twente, The Netherlands, Dutch Council for Public Administration.

Van eerste overheid naar eerst de burger, over maatschappelijke initiatieven die de locale overheid uitdagen, jaarbericht 2013, Denktank Vereniging van Nederlandse Gemeenten, November 2013, Den Haag.

De energieke samenleving, op zoek naar een sturingsfilosofie voor een schone economie, Maarten Hajer, Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag, 2011.

Dit essay is opgenomen in het e-boek Publiek Risico: 100 Essays met toestemming van de auteur.

Systeemrobuustheid in het waterbeheer

Over het voorkomen van onacceptabele schade

Marjolein Mens | 2015

De maatschappelijke gevolgen van overstromingen en droogte nemen toe Overstromingen en droogte hebben wereldwijd steeds grotere maatschappelijke gevolgen. Ook neemt de kans op deze gebeurtenissen waarschijnlijk toe door klimaatverandering. Waterbeleid richtte zich tot op heden op het voorkómen van overstromingen of droogte, door bijvoorbeeld dijken te bouwen of reservoirs aan te leggen. Het is echter praktisch onmogelijk om 100% bescherming te bieden. Dit besef heeft in de afgelopen decennia geleid tot een risicobenadering. Dit houdt in dat beleid zich niet alleen richt op het beschermen van extreme gebeurtenissen, maar ook op het beperken van de gevolgen, om zo overstromingsrisico en droogterisico te beperken.

Risicobenadering heeft beperkingen
Met de risicobenadering worden extreem grote gevolgen niet voorkomen, ook al is de gemiddelde jaarlijkse schade (= het risico) gereduceerd tot een acceptabel niveau. In termen van risico is tien jaar lang 100 slachtoffers per jaar vergelijkbaar met eenmalig 1000 slachtoffers in dezelfde periode. Dit laatste heeft alleen een grotere maatschappelijke impact. Extreem grote gevolgen die in één keer optreden worden onacceptabel gevonden als herstel hiervan heel moeilijk of zelfs onmogelijk is. Dit betekent dat niet alleen het risico maar ook de potentiële gevolgen van extreme gebeurtenissen gereduceerd moeten worden tot een acceptabel niveau. Dit geldt voor gevolgen van zowel overstromingen als droogte. Het ontbreekt echter aan methodes om het voorkomen van extreme gevolgen van overstromingen en droogte (rampen) mee te nemen in beleidsvorming.

Een andere beperking van risico als beleidscriterium is dat het aannames vraagt over herhalingstijden van hoogwaters en droogte, omdat deze onzeker zijn. Herhalingstijden worden bepaald met meetreeksen van bijvoorbeeld waterstanden of neerslag en met statistische technieken. De meetreeks is meestal niet lang genoeg om de herhalingstijd van kleine-kans-gebeurtenissen met zekerheid te bepalen. Hoe risico’s zich ontwikkelen in de toekomst is nog onzekerder, omdat niet exact te voorspellen is hoe het klimaat en de economie zich ontwikkelen. Door al die onzekerheden is het dus ook onzeker of een voorgestelde maatregel het gewenste effect op het risico zal hebben. Dit is nog een reden om aanvullende beleidscriteria die beter met onzekerheid kunnen omgaan te verkennen.

Robuustheid als nieuw perspectief voor het omgaan met extreme gebeurtenissen

Het begrip robuustheid lijkt een bruikbaar begrip voor het omgaan met extreme gebeurtenissen. Dit begrip is bekend uit andere vakgebieden, waar het wordt gebruikt in relatie tot systemen en netwerken, bijvoorbeeld verkeersnetwerken, elektriciteitsnetwerken of computers. Als deze systemen robuust zijn blijven ze functioneren in geval van een ongeluk of storing. Een gebied dat is blootgesteld aan overstromingen of droogte is ook een systeem. Als een gebied robuust is voor overstromingen en/of droogte, dan kan het blijven functioneren ondanks dat het is ondergelopen of ondanks langdurige droogte. Als een gebied kan blijven functioneren is het waarschijnlijk dat gevolgen beheersbaar blijven en echte rampen worden voorkomen. In dit proefschrift is het begrip (systeem)robuustheid toepasbaar gemaakt voor overstromingen en droogte door middel van robuustheidscriteria, die zijn getest in vier casestudies. Uit deze casestudies is gebleken dat het meenemen van robuustheidscriteria tot andere beleidskeuzes kan leiden. Het biedt daarmee een nieuw perspectief voor het omgaan met extreem hoogwater en langdurige droogte.

Robuustheid = weerstand + veerkracht

In dit proefschrift is systeemrobuustheid gedefinieerd als het vermogen van een systeem om te blijven functioneren tijdens verschillende mate van verstoring. Overstroming en droogte worden gezien als verstoringen op een systeem (gebied). ‘Blijven functioneren’ betekent dat er geen schade optreedt of dat de schade beperkt blijft en het gebied weer snel herstelt. Het vermogen van een systeem om schade te voorkomen wordt weerstand genoemd.

Het vermogen om te herstellen van schade wordt veerkracht genoemd. Robuustheid is het resultaat van deze twee eigenschappen. Door het analyseren van robuustheid wordt duidelijk onder welke omstandigheden gevolgen gaan optreden en onder welke omstandigheden gevolgen niet meer herstelbaar zijn. 

Drie criteria om robuustheid te kwantificeren

Robuustheid kan nu geanalyseerd worden door middel van drie robuustheidcriteria. De volgende criteria helpen de reactie van een systeem op een verstoring te beschrijven: 

    1. Weerstand: de ‘reactiedrempel’ van het systeem.
    2. Proportionaliteit: de mate waarin gevolgen geleidelijk optreden.
    3. Beheersbaarheid: de mate waarin de gevolgen onder een kritische herstelgrens blijven.

Het eerste criterium verwijst naar de kleinste verstoring die tot significante schade leidt. Bij overstromingen is dit bijvoorbeeld de laagste afvoer die schade veroorzaakt. Dit wordt vooral bepaald door het beschermingsniveau tegen overstromingen. Bij droogte is de verstoring bijvoorbeeld neerslagtekort. Weerstand kan dan uitgedrukt worden in de kleinste hoeveelheid neerslagtekort die schade veroorzaakt. 

Het tweede criterium komt voort uit het plotselinge karakter van een overstroming, bijvoorbeeld als een dijk doorbreekt. Een kleine toename van de afvoer leidt dan ineens tot een grote overstroming met grote gevolgen. Het uitgangspunt is dat plotselinge gebeurtenissen meer impact hebben, omdat mensen zich daar niet op voor kunnen bereiden. In een robuust systeem moeten plotselinge overstromingen en droogte dus vermeden worden. 

Het derde criterium vergelijkt de gevolgen met een kritische herstelgrens. Deze herstelgrens verwijst naar de fysieke en sociaaleconomische capaciteit van een gebied om zich te herstellen van de gevolgen van een overstroming of droogte. Als de gevolgen groot zijn ten opzichte van de herstelcapaciteit dan zal het lang duren voordat een gebied weer kan functioneren zoals voor de overstroming of droogte. Hoe langer de hersteltijd hoe groter de gevolgen op de lange termijn. Door een kritische grens te trekken wordt het mogelijk om te beoordelen onder welke omstandigheden deze kritische grens wordt overschreden.

Beleidsvoorkeuren veranderen door robuustheidsperspectief

Bij het maken van beleid over overstromingsrisico’s is het gebruikelijk om maatregelen te beoordelen op hun effect op overstromingsrisico in relatie tot hun investeringskosten (als onderdeel van een maatschappelijke kosten-batenanalyse). Overstromingsrisico wordt dan uitgedrukt als verwachtingswaarde van de schade. Ten opzichte van dit risicocriterium hebben de robuustheidscriteria een meerwaarde, omdat niet alle maatregelen die het risico verlagen ook de robuustheid vergroten. Met andere woorden: sommige maatregelen veranderen het systeem zodanig dat het beter kan omgaan met grote overstromingen. Dit is aangetoond in twee casestudies over overstromingen vanuit de IJssel en de Maas. Robuustheidcriteria kunnen dus tot andere beleidsvoorkeuren leiden.

Bij het maken van beleid over zoetwatervoorziening is het gebruikelijk om maatregelen te beoordelen op hun effect op leveringszekerheid van water. Leveringszekerheid als criterium is echter beperkt omdat het alleen iets zegt over de kans dat watertekort optreedt en niets over de maatschappelijke gevolgen hiervan. De robuustheidscriteria hebben dan een meerwaarde, omdat de maatregelen ook beoordeeld worden op de gevolgen van een eventueel watertekort, en of deze gevolgen nog acceptabel zijn. Ook de twee casestudies over droogte hebben aangetoond dat een beoordeling op basis van robuustheid tot andere beleidsvoorkeuren kan leiden.

Hoe ziet een systeem eruit dat robuust is voor overstromingen?

Systemen met een hoog beschermingsniveau dat overal gelijk is (zoals in het Nederlandse rivierengebied) hebben een grote weerstand tegen afvoeren. Ze zijn daarmee alleen niet automatisch robuust voor extreme afvoeren, omdat deze afvoeren plotselinge overstromingen kunnen veroorzaken met veel schade in een groot gebied. Een manier om een dergelijk systeem robuuster te maken is door de beschermingsniveaus te differentiëren. Hierdoor lopen minder kwetsbare gebieden als eerste onder en neemt de dreiging bij kwetsbaardere gebieden af. Een andere manier is door de dijken praktisch doorbraakvrij te maken. Plotselinge overstromingen worden hiermee vermeden en de gevolgen zijn kleiner, omdat er veel minder water tegelijk het gebied instroomt. Een combinatie van doorbraakvrije dijken met verschillende hoogtes is ook mogelijk en zal de robuustheid nog verder vergroten. Tot slot zijn maatregelen die de gevolgen beperken aan te bevelen voor een robuuster systeem, maar ze moeten dan wel de schade reduceren tot onder de herstelgrens.

Hoe ziet een robuuste zoetwatervoorziening eruit?

Systemen hebben een hoge weerstand tegen droogte als hun bergingscapaciteit groot is in verhouding tot de watervraag, bijvoorbeeld systemen met een groot waterreservoir. Een grote bergingscapaciteit betekent meestal ook een grote leveringszekerheid. Gevolgen van droogte hangen vooral samen met de absolute vraag. Als de vraag onder normale omstandigheden heel groot is, dan veroorzaakt een droogte veel schade. Robuustheid kan vergroot worden door de vraag structureel te verminderen en door kortetermijnmaatregelen of noodmaatregelen te plannen, zoals prioriteren tussen watervragers en tijdelijke aanvoer van water uit andere bronnen. Systemen waar landbouw veel water vraagt zijn gebaat bij diversiteit in gewassen.

Conclusie

Dit proefschrift heeft het begrip robuustheid toepasbaar gemaakt voor beleidsvorming op het gebied van overstromingen en droogte. Het biedt hiermee een nieuw perspectief voor het omgaan met extreme hoogwaters en langdurige droogte. Het robuustheidperspectief ondersteunt beleidsmakers in het verkennen van kleine-kans- gebeurtenissen en het overwegen of de gevolgen hiervan nog acceptabel zijn. Het kwantificeren van robuustheidscriteria is een middel om inzicht te krijgen in systeemeigenschappen die ervoor zorgen dat gevolgen beperkt blijven zodat onbeheersbare situaties worden voorkomen.

Dit artikel betreft de samenvatting van het proefschrift System Robustness Analysis in Support of Flood and Drought Risk. Het is goedgekeurd door Prof. ir. E. van Beek, Universiteit Twente (promotor), Dr. F. Klijn, Deltares (copromotor) en Dr. J.P. van der Sluijs, Universiteit Utrecht (copromotor). 

Het artikel is gepubliceerd met toestemming van de auteur. Het maakt onderdeel uit van het e-boek Publiek Risico; Essays.

De decentralisaties

Paul Bordewijk* | 2014

De decentralisaties in het sociale domein betekenen voor de gemeenten een uitdaging van ongekende omvang, vooral door de bezuinigingen die eraan gekoppeld zijn. Maar in de campagnes voor de gemeenteraadsverkiezingen was daar nauwelijks iets van te merken. Die gingen over het vertrouwde domein van de publieke voorzieningen: een cultuurpaleis in Den Haag, parkeergarages in Leiden en kunstgras voor de hockeymeisjes in Nunspeet. De verschillende stemwijzers bevatten ook nauwelijks vragen over de implementatie van de decentralisaties. Er heeft dus rond de decentralisatie nauwelijks politisering plaatsgevonden. Hoe kwam dat en zal dat zo blijven?

Een van de gevolgen van de geringe aandacht voor de toegenomen betekenis van de gemeente was de niet bijzonder hoge opkomst. Met 53,8 procent paste die bij een geleidelijke afname sinds de afschaffing van de opkomstplicht begin jaren zeventig, al is die afname bij kamerverkiezingen duidelijk minder dan bij andere verkiezingen.

Intrinsieke motivatie

Die afnemende opkomst past bij de neoliberale sfeer waarin wij leven. Een sfeer waarin mensen niet geacht worden te handelen vanuit hun intrinsieke motivatie maar ter wille van een materiële beloning. Wie stemt wordt daar niet persoonlijk  voor beloond en dus is het niet vreemd dat de opkomst afneemt. Je moet je eerder verbazen dat nog zoveel mensen de  moeite nemen om wél te gaan stemmen. De intrinsieke motivatie kan liggen in het besef dat verkiezingen met een redelijke opkomst noodzakelijk zijn voor een democratisch geleid bestuur, maar het kan kiezers er ook om gaan dat ze het beleid van de ene partij prefereren boven dat van de andere. Beide motieven wegen zwaarder als er meer op het spel staat, en wanneer de kiezer ook weet wat er op het spel staat. Daarom is de opkomst bij kamerverkiezingen hoger dan bij gemeenteraadsverkiezingen.

 De gemeente ontstijgt steeds meer de lokale schaal

Steeds meer mensen werken buiten hun woongemeente en zijn daarom minder op die gemeente gericht. Ze abonneren zich minder op een lokaal of regionaal dagblad, en daardoor heeft de regionale pers ook weer minder mogelijkheden over de gemeentepolitiek te publiceren. De schaalvergroting helpt ook niet mee: de gemeente ontstijgt steeds meer de lokale schaal. In grote gemeenten kennen minder mensen dan in kleine een raadslid of kunnen er ten minste een noemen. Je mag hopen dat mensen überhaupt nog weten in welke gemeente ze wonen. De gemeente is niet de eerste overheid, hoe graag de VNG dat ook zou willen. En het ziet er ook niet naar uit dat de gemeente dat wordt door het veel zwaardere takenpakket. Het is een merkwaardige paradox dat er steeds meer taken verschuiven van het nationale niveau naar beneden (de gemeenten) en naar boven (Europa), terwijl de belangstelling van de kiezer zich juist steeds meer concentreert op het nationale niveau. Er is te weinig oog voor het risico dat dit voor onze democratie met zich mee brengt.

Nauwelijks politisering

Er zijn meerdere oorzaken waardoor rond de decentralisaties nauwelijks politisering heeft plaatsgevonden. In de meeste regio’s waren er al allerlei afspraken gemaakt over regionale samenwerking en die wilde men niet ter discussie stellen. Het ministerie van BZK zag het zelfs als een van de risico’s dat de nieuwe gemeenteraad onderdelen van het stelsel anders zou willen ontwikkelen.1 Ik vrees dat daar maar al te goed naar geluisterd is. Aan de andere kant was veel ook nog onzeker op het moment dat lokale partijen en afdelingen van landelijke partijen hun programma’s opstelden. Zo hebben bij de uitvoering van de Participatiewet de gemeenten uiteindelijk veel meer beleidsvrijheid gekregen.

De taken die gedecentraliseerd worden, richten zich op veel kleinere groepen in de samenleving dan de klassieke gemeentetaken, en vragen veel meer deskundigheid. Er zijn in Den Haag honderden bladzijden tekst geproduceerd over de decentralisaties, maar daar staat veel in waar ik mij niets bij kan voorstellen. Terwijl ik toch zestien jaar raadslid en wethouder ben geweest, bestuurslid van twee zorginstellingen en ik een aantal jaren op universitair niveau het vak lokale en regionale politiek heb gedoceerd. Zo is het mij absoluut niet duidelijk hoe nu de taken en bevoegdheden zich gaan verhouden van de gemeentes, de door hen te vormen gemeenschappelijke regelingen, de sociale wijkteams en de herontdekte wijkzuster (wijkbroeders schijnen niet voor te komen). Gelukkig ben ik niet de enige: terwijl iedereen wegloopt met sociale wijkteams en het buurtzorgconcept, noemt Jos de Blok, oprichter van Buurtzorg Nederland, wijkteams juist een ‘enorme misser’, vanwege het bureaucratische karakter.2

Vanuit de rekenkamerwereld is de vraag gesteld of raadsleden wel voldoende financiële deskundigheid hebben voor de nieuwe taken, maar daar gaat het niet om. Raadsleden met diepe financiële deskundigheid willen daar nog wel eens in verdrinken. Rekenkamers vragen vooral om een nauwkeurige verantwoording van de uitgaven, wat tot stopwatchzorg leidt. Om een visie te hebben op het werk van de jeugdzorg en besparingen die daarbij wellicht mogelijk zijn, moet je eerder diepe pedagogische en sociologische kennis hebben. Daar zullen raadsleden in het algemeen niet over beschikken. En als dat wel zo is, is dat zelfs niet zonder gevaar, omdat dan een deskundige die toevallig in de raad zit veel te veel te vertellen zou kunnen krijgen.

Dilemma’s

De dilemma’s die partijen de kiezer konden voorleggen, waren ook weinig wervend. Je kunt ervoor kiezen te gaan werken binnen het door het Rijk vastgestelde budget. Dat betekent dat allerlei vormen van zorg niet meer gesubsidieerd worden. Zelfs als dat te rechtvaardigen is op grond van ondoelmatigheid in de bestaande praktijk, zitten de ontvangers van de zorg daar natuurlijk niet op te wachten. Dat geldt ook voor hogere eigen bijdragen, voor zover het Rijk dat al toestaat.

Gaat de gemeente er zelf (tijdelijk) geld bijleggen, dan gaat dat altijd ten koste van andere uitgaven of van een hogere OZB. Dat is ook niet wervend. En dus beperkte men zich bij voorkeur tot bezweringsformules dat de nieuwe taken zorgvuldige afwegingen vragen, waartoe uiteraard de eigen partij het beste geëquipeerd was. Het feit dat de gemeenten nog niet volledig geïnformeerd waren, hielp natuurlijk ook bij dit verstoppertje spelen.

De kosten verdwijnen als sneeuw voor de zon

Er ontstond ook snel een spanning tussen de opstelling landelijk en lokaal. Oppositiepartijen als CDA en SP zeiden in feite dat de decentralisatieopgaven niet uitvoerbaar waren op deze termijn en met deze bezuinigingen. Maar dan zouden de lokale afdelingen van die partijen als ze consequent waren niet naar wethouderszetels moeten streven, en dat doen ze wel. De regeringspartijen, en vooral de PvdA, stonden voor een ander dilemma. Die verkondigden landelijk dat de gemeenten alles goed aankonden, en dat de bezuinigingsmogelijkheden voor het oprapen lagen, al had het Rijk dat dan zelf nooit gedaan. Met wijkteams en buurtzorg verdwijnen de kosten als sneeuw voor de zon. Maar in sommige  PvdA-verkiezingsprogramma’s werden juist reserveringen gemaakt om de kortingen gedeeltelijk te kunnen opvangen. In Amsterdam verweet de PvdA D66 dat die partij de claim dat iedereen zijn zorg zou behouden nooit zou kunnen waarmaken.3

www-systematiek

Nu het stof van de verkiezingen is neergedwarreld, worden colleges en raden opnieuw voor de vraag gesteld wat de politieke interventiemogelijkheden zijn. In theorie zouden de gemeenteraden via de programmabegroting kaders moeten stellen die door het college en de ambtelijke organisatie worden ingevuld. Daarbij zouden de drie w-vragen moeten worden beantwoord: wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten?

Dat wordt ook gepropageerd in de eerder aangehaalde brochure van BZK. Als eerste doelstelling wordt daarbij echter genoemd: ‘realisatie doelstellingen binnen beschikbare middelen’. 1, p25 Dat heeft dus niets meer te maken met de www-systematiek. De doelstellingen worden niet genoemd, maar de beschikbare middelen staan voorop. Dit spoort met een eerdere constatering dat in de praktijk de www-vragen in omgekeerde volgorde worden beantwoord: voorop staan de beschikbare middelen, daaruit vloeit voort welke activiteiten mogelijk zijn en de te bereiken doelstellingen zijn het sluitstuk.4

In dit geval zou volgens de www-systematiek de doelstelling zoiets moeten zijn als: het verzekeren van een voldoende quality of life. Maar dat is moeilijk te kwantificeren. Daarbij speelt ook een rol dat het bij de decentralisaties niet om echte publieke goederen of om externe effecten gaat. Het gaat om private goederen die collectief bekostigd worden om te voorkomen dat vraaguitval optreedt bij mensen die het niet kunnen betalen.

Bezuinigingen realiseren

De vaststelling van budgetten gebeurt nergens vanuit de www-systematiek, maar incrementeel. Het bestaande budget is uitgangspunt. Daarop kunnen mutaties plaatsvinden als een meerderheid van de raad van mening is dat de dienstverlening tekortschiet of wil bezuinigen. In dat laatste geval zal er toch ook een idee moeten zijn hoe die bezuiniging bereikt wordt. Soms kan dat door een bezuiniging taakstellend te maken, waarbij men het stellen van posterioriteiten in feite aan de ambtenaren overlaat. Soms zal men zelf maatregelen vaststellen om te bezuinigen.

Bij de decentralisaties is het overgehevelde budget lager dan wat er tot nu toe werd uitgegeven. Wil de raad geen extra geld uitgeven, dan zal duidelijk moeten zijn hoe de bezuinigingen worden ingekleed. Daar is de raad niet volledig vrij in, omdat de wet zorgbehoevenden ook allerlei rechten toekent. Per regeling heeft de raad andere mogelijkheden.

Bij de Participatiewet kan een groot deel van de bezuinigingen gerealiseerd worden doordat veel Wajongers na herkeuring die status zullen verliezen, en aangewezen zijn op het soberder bijstandsregime. Dat kan hard uitpakken. Wanneer ze een partner hebben, verliezen ze (een deel) van hun uitkering. Ze mogen ook geen extra ondersteuning meer krijgen van hun familie. De nieuwe Participatiewet geeft de gemeente ook nieuwe instrumenten om bijstandscliënten te laten solliciteren. Bij de huidige conjunctuur maakt dat weinig kans, maar dat kan veranderen.

Gemeenten mogen nu zelf beslissen over de tegenprestatie

En dan is er de tegenprestatie. Gemeenten mogen daar nu zelf over beslissen. Als je dat als gemeenteraad wilt, kun je het mensen in de bijstand zo zuur maken dat ze vanzelf weglopen. Sommigen kunnen misschien intrekken bij hun ouders, anderen vind je terug in de maatschappelijke opvang. Het kan een van de verklaringen zijn dat meer dan helft van de mensen die het CBS als werkloos aanmerkt niet staan ingeschreven bij het UWV en dus geen uitkering hebben.5 Kies je voor maatschappelijk nuttige tegenprestaties, dan kan dat ertoe leiden dat mensen zich verzoenen met hun situatie en daarom minder hard solliciteren. Maatschappelijk levert dat winst op, maar niet voor de gemeentekas. Overigens heeft de ervaring in het verleden met het Jeugdwerkgarantieplan en vergelijkbare projecten geleerd dat het een illusie is dat men zo voor iedereen een zinvolle tijdsbesteding kan vinden.

Aan de keukentafel

De Wmo 2015 geeft gemeenten nieuwe besparingsmogelijkheden. In het kader van het keukentafelgesprek kan men een beroep doen op bejaarden met een redelijk inkomen de zorg zelf te betalen. Maar de gemeente mag niet een inkomens- of vermogensnorm instellen waarboven geen zorg meer wordt gegeven, hoewel dat mij dan wel zo eerlijk lijkt. Wel mag de gemeente zorg weigeren wanneer men  van mening is dat die vanuit het sociale netwerk geboden kan worden, ook al kan de gemeente dat niet afdwingen.

Dit betekent dat de overheid sociale relaties gaat juridiseren op een manier die we tot nu alleen kennen als het om gezamenlijke huishoudens gaat. Niet te vaak bij je buren langs gaan, want voor je het weet heeft een sociaal rechercheur dat gezien en raakt je buurvrouw haar hulp kwijt omdat jij dat wel kan overnemen. Misschien worden er wel telefoons afgeluisterd om iemands sociale netwerk in kaart te brengen. De Participatiewet betekent niet dat de overheid terugtreedt, maar bij jou aan de keukentafel komt zitten.

Het legt ook een last op aan kinderen die dichtbij wonen, die kinderen die veraf wonen niet voelen. Als gemeenteraadslid zou ik hier echt tegen zijn. Dan kun je nog beter terug naar de jaren vijftig, toen kinderen mee moesten betalen aan de zorg voor hun ouders, zoals dat in Duitsland nog steeds geldt. Dat geeft meer helderheid en is eerlijker, al zou ik ook dat niet willen. De wet geeft daar echter weer geen mogelijkheid voor.

Misschien zijn er bij de Wmo nog wel meer besparingsmogelijkheden. Af en toe zie ik op de televisie dat bij iemand op mijn kosten de ramen worden gelapt, terwijl wij dat thuis nooit doen. Misschien moet je sommige verstrekkingen via de bijzondere bijstand laten lopen, dan komen veel minder mensen daarvoor in aanmerking.

Wie dit boekje leest wordt met een eindeloze stroom ellende geconfronteerd

Het grootste probleem voor gemeenteraadsleden lijkt mij de jeugdzorg. Dat is voor de meeste raadsleden een ver-van-mijn-bed-show. Volgens Erik Gerritsen, directeur van Jeugdzorg Amsterdam, krijg je er alleen zicht op als je bereid bent intensief mee te lopen. Daar hebben raadsleden echter helemaal geen tijd voor, zeker met de huidige versplintering.

Gerritsen heeft er een boekje over laten uitgeven dat ook helaas niet erg toegankelijk is, met veel afkortingen die een normaal mens niet kent.6

Wie dit boekje leest wordt met een eindeloze stroom ellende geconfronteerd. Je zou flink kunnen bezuinigen wanneer sommige mensen gewoon geen kinderen kregen, maar dat lijkt me niet een discussie voor in de gemeenteraad. Het beste lijkt me dat raadsleden goed naar de wethouder luisteren, wanneer die althans goed ondersteund wordt. Wie er minder geld voor wil uittrekken, loopt het risico dat er door zijn toedoen onvoldoende wordt ingegrepen bij mishandelde kinderen.

Dekking

Wanneer een gemeente kiest voor een hoger budget of constateert dat dat onontkoombaar is om aan de wettelijke verplichtingen te voldoen, moet men aangeven waar dan het extra geld vandaan komt. Is dat tijdelijk nodig, dan kan het uit een vrij besteedbare reserve komen, al draagt dat wel bij aan een overschrijding van de EMU-norm voor het overheidssaldo. Is het extra geld structureel, dan moet de OZB omhoog of moet er bezuinigd worden, bijvoorbeeld op de straatverlichting. Doen veel gemeenten het eerste, dan overschrijden de gemeenten gezamenlijk de macronorm. Doen ze het tweede dan zullen allerlei belangenorganisaties zich aan het Binnenhof melden om te eisen dat er een norm voor de gemeentelijke uitgaven wordt vastgesteld. Je kunt niet zomaar alle bibliotheken sluiten.

Ik vrees dat de nieuwe taken dilemma’s oproepen waarvan veel nieuwe gemeenteraadsleden geen idee hadden toen ze zich kandidaat stelden. Ondanks geluiden dat mensen geen raadslid meer willen worden, was het aantal lijsten groter dan ooit. De verkiezingscampagnes riepen bij mij daar om associaties op met de ramp met de Titanic in 1912, toen het orkest doorspeelde nadat het schip op een ijsberg was gelopen. Dat mag overdreven zijn, maar de berichten over ontslagen bij zorginstellingen bevestigen dat we op weg zijn naar een beleidsfiasco van ongekende omvang.

Bibliografie

  1. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, februari 2014. Handreiking financiën en de 3 decentralisaties: bouwstenen van uw financiële aanpak, p.51.
  2. Gastblogger Nursing, maart 2014. Sociaal wijkteam is een enorme misser.
  3. Paternotte kan zorgbelofte niet waarmaken.
  4. Paul Bordewijk en Henk Klaassen, 2011: 163. Begroten met beleid. Pleidooi voor planning en control op maat bij de gemeenten. Handboek Public Management, Sdu, Den Haag.
  5. CBS en UWV, 16 februari 2012. Maandelijkse cijfers over de werkloze beroepsbevolking van het CBS en niet/werkende werkzoekenden van het UWV.
  6. Danny Breedt e.a. Ken de praktijk: ontmoeting met en uitdagingen uit het dagelijks werk in de jeugdzorg, Bureau Jeugdzorg Agglomeratie Amsterdam.

*Paul Bordewijk was wethouder van Leiden voor de PvdA en is thans voornamelijk werkzaam als publicist. Hij doceerde het keuzevak Lokale en regionale politiek aan Campus Den Haag, de Haagse vestiging van de Leidse Universiteit. Hij was ook voorzitter van de afdeling Holland Rijnland van Rover, de vereniging van reizigers in het openbaar vervoer. Zijn website is paulbordewijk.nl.

Dit essay is eerder gepubliceerd in het B&G Magazine, 2014. Het is opgenomen in het e-boek Publiek Risico: 100 Essays met toestemming van BNG Bank.

Foto: Jack Kruf