Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties | 2010*
Eén van de meest bediscussieerde en bestudeerde termen in Nederland is die van de risico-regelreflex. Deze discussie begon in 2009 en is eigenlijk nog steeds actueel. De genoemde reflex is “de neiging van de overheid om voortdurend risico’s te verminderen, al dan niet naar aanleiding van een incident en deze als vanzelfsprekende opgave aan te merken.” Herlezing geeft inzicht in de zoektocht, zeker politiek-bestuurlijk, naar het eigen hart van de democratie in Nederland.
Dit is de definitie binnen het door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2011) vastgestelde programma Risico’s en Verantwoordelijkheden. De aanzet hiertoe ontstond eind 2009 waarbij de minister van BZK een algemene beschouwing toezegde over de rol en verantwoordelijkheid van de overheid bij het omgaan met (vooral fysieke) risico’s en incidenten.
Aanleiding voor de toezegging was een aantal van incidenten in het decennium ervoor, alsmede de toegenomen aandacht in het openbaar bestuur voor risicomanagement, dit vanwege de decentralisatie van taken van rijk naar gemeenten met daarbij de invoering van de wettelijk bepaalde paragraaf weerstandsvermogen in de gemeentelijke begrotingen.
De term risico-regelreflex is gemunt door Margo Trappenburg tijdens de Dag van het Risico, 19 mei 2010, en opgenomen in haar essay in de 2011 bundel Veiligheid boven alles? Essays over oorzaken en gevolgen van de risico-regelreflex.
Trappenburg zegt over de reflex op haar website: “De risico-regelreflex bestaat uit twee diep gewortelde tendensen naar aanleiding van risico’s en incidenten: enerzijds overregulering (met alle nadelige gevolgen van dien), anderzijds de tendens om de verantwoordelijkheid bij de overheid te leggen.” Uit het essay van Trappenburg (2011) [quote]:
De risico-regelreflex theorie
De ambtenaar had het allemaal netjes uitgedacht. Hij had er rapporten over gelezen van geleerde wetenschappers1 en essays van verstandige publicisten. Hij had contact gelegd met collega’s in het buitenland. Hij was lid van een projectgroep en ze hadden in die projectgroep gebrainstormd en uitvoerig ervaringen uitgewisseld. En het zat dus zo. Om de zoveel tijd gebeurt er iets naars.
- Er bezwijkt een rivierdijk.
- Ergens op een kinderdagverblijf raakt een baby bekneld tussen de spijlen van haar bedje en stikt.
- In een verpleeghuis worden vier bewoners ziek door salmonella vergiftiging, vermoedelijk opgelopen door het eten van kippensoep bij de lunch.
- Tientallen mensen raken besmet met legionella na een bezoekje aan een bloemenveiling.
- In een willekeurig ziekenhuis blijkt een medicijnverslaafde neuroloog te werken die al jarenlang verkeerde diagnoses stelt.
- Er breekt brand uit in een café vol jongeren. Enkele jongeren komen om het leven. Anderen zullen hun leven lang littekens houden.
- Uit een nieuwe ondergrondse CO2-opslag ontsnapt gas. Vijftien kinderen op een naburige basisschool moeten in het ziekenhuis worden behandeld voor ademhalingsproblemen.
- Of nog iets anders.
Het incident komt uitvoerig in de krant. Het wordt een item op Netwerk. Hart van Nederland besteedt er aandacht aan. Boze burgers spreken hun verontwaardiging uit op internet websites. Politici uit oppositiefracties in het parlement of de gemeenteraad laten weten dat zij altijd al hebben gezegd dat de rivierdijken moesten worden versterkt, dat er meer toezicht moest zijn op verpleeghuizen en kinderdagverblijven, dat brandvoorschriften veel strenger moeten worden gehandhaafd, dat we veel alerter moeten zijn op de waterhuishouding van alle mogelijk publiek toegankelijke instellingen en dat we aan die ondergrondse CO2 opslag nooit hadden moeten beginnen.
Verantwoordelijke wethouders, staatssecretarissen en ministers worden streng ondervraagd. Enkelen verdedigen hun beleid en voeren aan dat er altijd wel eens iets mis gaat (‘Waar gehakt wordt vallen spaanders’, ‘Het is heel treurig, maar honderd procent veiligheid bestaat niet’), maar de meeste politici gaan direct overstag. Zij beloven dat ze nieuwe regels zullen laten opstellen, dat ze strenger gaan controleren, dat ze er alles aan zullen doen om herhaling van het incident te voorkomen.
We noemen dit de ‘risico-regelreflex’, zegt de ambtenaar. [unquote]
Probleem
BZK (2011): “De overheid is de afgelopen decennia in toenemende mate aangesproken op het afdekken van allerhande risico’s voor burgers en bedrijven. Nadat een nieuw risico bekend wordt of na een ernstig incident volgt bijna standaard vanuit de samenleving en de politiek een roep om drastische overheidsmaatregelen, om het risico in de toekomst uit te sluiten. De overheid anticipeert vaak al op een dergelijke reactie en draagt daardoor onbedoeld bij aan het beeld dat zij inderdaad het voornaamste risicovangnet voor de samenleving is. Die verwachting leidt vervolgens echter vaak tot teleurstelling in het kennelijke falen van de overheid.
Voor dit verschijnsel bestaat sinds kort de term ‘risico-regelreflex’. Daarmee wordt het automatisme aangeduid van (over)regulering als reactie op het bekend worden van een risico, al dan niet naar aanleiding van een incident. Een bijkomend verschijnsel is dat de verantwoordelijkheid voor het afwenden of compenseren van risico’s vaak als vanzelfsprekend bij de overheid terecht komt.
De risico-regelreflex leidt op veel terreinen tot onevenwichtigheden in het veiligheidsbeleid:
- hoge kosten voor de samenleving en inefficiënte inzet van overheidsmiddelen;
- een laag feitelijk veiligheidsrendement (wet van de afnemende meeropbrengst);
- aantasting van andere waarden, zoals burgervrijheden;
- onduidelijkheid in verantwoordelijkheden voor de veiligheid;
- belemmering voor technologische innovatie en daarmee beperking van de welvaartsgroei.
Aanleiding
Deze probleemstelling wordt breed gedeeld binnen en buiten de overheid. De minister van BZK heeft mede daarom aan de Tweede Kamer een visie toegezegd over de rol van de overheid bij het omgaan met risico’s (AO september 2009). Dat was aanleiding voor een verkennend project om de omgang met risico’s te verkennen. Het project organiseerde in 2010 de ‘Dag van het Risico’, een breed opgezette conferentie in het kader van het programma Vernieuwing Rijksdienst met diverse publicaties als opbrengst.
Om de eerdere toezegging gestand te doen wordt nu het programma Risico’s en verantwoordelijkheden ingericht. De beoogde looptijd is twee jaar.
Doel
In de afgelopen jaren zijn er op allerlei plaatsen waardevolle adviezen verstrekt en methoden ontwikkeld om tot een transparantere omgang met risico’s en incidenten te komen (zie § 2.2 en bijlage 4). Niettemin blijven de risico-regelreflex en de reflex om risicoverantwoordelijkheid bij de overheid te leggen prominent aanwezig. Marjolijn Februari ziet hier een soort kringloop in: ‘De overheid wijst naar de politiek, de politiek wijst naar de media, de media wijzen naar de lezer en de lezer wijst naar de overheid’.2
De centrale opgave van het programma is om voorstellen te doen voor een verruiming van het handelingsperspectief van de (rijks)overheid ten behoeve van een proportionele en transparante omgang met risico’s en incidenten.”
*selectie en curatie door Jack Kruf, 2022.
Bibliografie
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2011) Programma Risico’s en verantwoordelijkheden: Plan van aanpak. Den Haag.
Margo Trappenburg, ‘Waarom het allemaal niet lukt’, in J. van Tol, I. Helsloot en F. Mertens (red.) (2011) Veiligheid boven alles?: Essays over oorzaken en gevolgen van de risico-regelreflex. Den Haag: Boom Lemma uitgevers. *Een verkorte versie van haar essay verscheen op 15 mei 2010 in NRC Handelsblad.
Download Margo Trappenburg: Waarom het allemaal niet lukt
Download Veiligheid boven alles?: Essays over oorzaken en gevolgen van de risico-regelreflex
Download BZK (2011) Programma Risico’s en Verantwoordelijkheden: Plan van Aanpak
Foto: © Jack Kruf (2019) Het borgen van borgen (ged.). Breda: Privé-collectie.