Risico’s, besturing en democratie

Een bestuurskundige beschouwing

Eugène Meuleman | 2014

Het afgelopen jaar is een groot aantal interessante publicaties verschenen over publiek risicomanagement. Op een tweetal van deze publicaties wil ik nader ingaan: het Global Risks Report 2014 van het World Economic Forum en het verslag “Risico’s en bedreigingen 2014” van het Analistennetwerk Nationale Veiligheid (ANV).

Global Risks 2014, World Economic Forum (WEForum)

Ons leven verandert in hoog tempo. Transformaties in ons milieu, onze economische, geopolitieke, sociale, en technologische systemen bieden ongekende kansen en mogelijkheden, maar dragen soms ook grote risico’s in zich, zo is de conclusie van het WEForum. Het Global Risks Report benadrukt het belang van het (her)kennen van systematische risico’s, hun onderlinge samenhang en langetermijndenken om ze te mitigeren. Op basis van een survey onder 700 topleiders en beleidsmakers zijn 31 “global risks” geïdentificeerd.

De risico’s met de “highest concern” zijn volgens het WEForum: economische crisis, hoge structurele werkloosheid en water crises. De risico’s met de grootste impact en waarschijnlijkheid (“high impact and high likelihood”) hebben betrekking op het milieu en de economie. Risico’s die de grootste samenhang vertonen met andere risico’s (“interconnected risks”) zijn vooral van macro-economische aard. De afname in het vertrouwen van instituties en het toenemend gebrek aan politiek-bestuurlijk leiderschap zijn volgens het WEF trends, om actief te monitoren op hun potentiële negatieve maatschappelijke effecten.

Volgens het WEForum is een coherente actie door samenwerkende beslissers dringend geboden: bedrijven, overheden en burgers moeten samenwerken om het maatschappelijke weerstandsvermogen te versterken (“strengthening resilience”) en de negatieve effecten van globale risico’s te mitigeren. Risico’s en hun (internationale) interconnectiviteit behoren thuis op het radarscherm van iedere beslisser en beleidsmaker.

Risico’s en Bedreigingen 2014, Analistennetwerk Nationale Veiligheid (ANV)

Op 10 februari 2014 heeft het ANV een symposium gehouden met als doel te komen tot een brede inventarisatie van potentiële dreigingen en risico’s die een bedreiging zouden kunnen vormen voor onze Nationale Veiligheid en om die reden aandacht zouden moeten krijgen in de nog nader uit te werken “Strategie Nationale Veiligheid en de Nationale Risicobeoordeling”.

Beide hierboven genoemde publicaties vertonen verschillen, maar ook opvallende overeenkomsten in gepercipieerde risico’s. Zo is er, over de jaren heen, een harde kern van risico’s die telkens opnieuw in de lijstjes naar voren komt: milieu- en omgevingsrisico’s (klimaatverandering, natuurrampen, voedsel- en watercrises et cetera), financieel-economische risico’s (financiële crisis, economische crisis, werkloosheid, inkomensongelijkheid, schaarste aan brand– en grondstoffen et cetera) en technologische risico’s (cybercrime, big data, et cetera).

Politieke en sociale instabiliteit opvallende nieuwkomer

Het meest verrassende aan de top 10 lijstjes van belangrijkste risico’s vind ik de aanduidingen: “politieke en sociale instabiliteit” (WEForum), “de afname in het vertrouwen van instituties en het toenemend gebrek aan politiek-bestuurlijk leiderschap”(WEForum), en “het democratische failliet” (AVN). Het democratisch failliet dat als serieuze risicofactor wordt aangeduid. Dat is nogal wat! Het is voer voor bestuurskundigen en vraagt om een nadere beschouwing.

Wat is er dan mis met de (lokale) democratie? De Grondwet laat aan duidelijkheid immers weinig te wensen over: “Aan het hoofd van de gemeente staat de gemeenteraad”. De raad wikt en beschikt. De raad alloceert de schaarse middelen en bepaalt de richting en inrichting van de gemeente. Maar de vraag rijst of dit (nog) wel zo is? Is de raad zo alles bepalend? Er zijn aanwijzingen die anders doen vermoeden, en dat de raad op verschillende terreinen positie verliest en invloed moet delen met derden.

In dit verband worden met grote regelmaat de drie grote transities / decentralisaties in het sociale domein genoemd. Er wordt een fors deel van de AWBZ-voorzieningen overgeheveld naar de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO). Voor de uitvoering van die wet zijn de gemeenten verantwoordelijk. Gemeenten krijgen taken in de begeleiding van mensen met een beperking en bij persoonlijke verzorging aan huis. Ook de jeugdzorg wordt een lokale in plaats van een provinciale en landelijke verantwoordelijkheid. Hetzelfde geldt voor de Participatiewet. Gemeenten gaan proberen arbeidsongeschikten en inwoners met een bijstandsuitkering aan het werk te helpen.

Drie mega-opgaven voor de Nederlandse gemeenten, waaraan grote inhoudelijke,organisatorische en financiële risico’s zijn verbonden. Om een indicatie te geven: met de drie transities is (na een forse efficiencykorting) een totaalbedrag gemoeid van circa 16 miljard euro: een bedrag vergelijkbaar met de omvang van het gemeentefonds, het totale bedrag dat het rijk beschikbaar stelt aan de gemeenten. Gemeenten krijgen bovendien te maken met de medische sector. Een sector die zich laat leiden door eigenwetten en verantwoordelijkheden. Zijn de gemeenten voldoende geëquipeerd om hunnieuwe (regie)rol in de zorg voldoende krachtig vorm en inhoud te geven? En wat te denken van de eisen die de Inspectie voor de Gezondheidszorg stelt? Er moet immers voldaan worden aan tal van wetten en voorschriften. De administratieve lasten van de gemeenten en het Toezicht op de gemeenten zullen naar verwachting toenemen.Wethouders financiën moeten zeer alert zijn. Wanneer budgetten, en daarmee de risico’s, zo fors omhoog gaan is deugdelijk beleid en een goede democratische inbedding van de nieuwe taken essentieel.

Democratische controle

Als de raad de baas is, dan betekenen deze taken dus meer zeggenschap voor de
raad. Maar is dit wel zo? We lezen over de oprichting van kleine en soms grote regionale samenwerkingsverbanden van gemeenten om de complexe transities
het hoofd te bieden. De samenwerkingsverbanden nemen de uitvoering ter hand.
De gemeenten krijgen de taak, maar niet in alle gevallen de zeggenschap. Eerst worden taken van het rijk om inhoudelijke en financiële redenen gedecentraliseerd naar de gemeenten (dichter bij de burger en dus efficiënter is de redenatie) om vervolgens toch weer met bijna dezelfde argumentatie te worden opgeschaald/ gecentraliseerd (GR’s). Gemeenten zijn de laatste jaren steeds kritischer over dit soort samenwerkingsverbanden omdat ze door de nieuwe afstand die ontstaat het gevoelhebben grip op de inhoud en de financiën te verliezen.

Ook het veiligheidsdossier geeft voeding aan de gedachte dat de gemeenteraad de laatste jaren aan relevantie heeft ingeboet. Met de komst van de nationale politie lijkt de nationale aansturing te zijn toegenomen, ten koste van de lokale invloed op het veiligheidsbeleid.

Daarnaast is er de afgelopen jaren de nodige discussie geweest over het door degemeente gevoerde (risicovolle) grondbeleid. Veel wijst erop dat, door de complexiteit ervan en het feit dat veel afspraken tussen college en private partijen als voldongen feiten worden gepresenteerd, de invloed van de raad verder afneemt. De transities in het sociale domein, de komst van de nationale politie, het grondbeleid.

Drie onderwerpen waar je als burger graag invloed op uitoefent. Het gaat immers over de zorg die we krijgen, de veiligheid in onze buurt en de inrichting van onze leefomgeving. Maar hebben wij, kiezers, die invloed nog als we stemmen voor de gemeenteraad. Is de gemeenteraad nog wel een machtsfactor?

Volgens bestuurskundige en ROB-lid prof. dr. Marcel Boogers staat de rol van
de gemeenteraadsleden (gekozenen) onder druk. Een aantal ontwikkelingen is daar volgens hem debet aan. De eerste ontwikkeling is de grotere vervlechting
van het lokaal bestuur met beleidsnetwerken van bedrijven, instellingen en regionale besturen. Het is de verschuiving van government naar (multi level) governance. De focus van het besluitvormingsproces is niet langer gericht op enkel het gemeentehuis, maar veel meer op het samenspel tussen de verschillende overheden, het bedrijfsleven, organisaties, instellingen en burgers. De invloed van gemeenteraadsleden hierop (“democratic control”) is in de praktijk beperkt.

De tweede ontwikkeling is de verzwakte vertegenwoordigende rol van de gemeente- raadsleden (“representative function”). De opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen is in Nederland en de meeste andere Europese landen fors lager dan bij landelijke verkiezingen. Verder is het aantal mensen dat lid is van politieke partijen die raadsleden vertegenwoordigen, tot marginale proporties gedaald. Het is hierdoor voor gemeenteraadsleden steeds lastiger om met gezag namens hun inwoners te spreken.

Oplossingsrichtingen

Een uitweg kan volgens Boogers worden gevonden in een andere rolopvatting van gemeenteraadsleden, waarbij de kwaliteit van het besluitvormingsproces (waarbij betrokkenheid van belanghebbenden centraal staat) meer aandacht krijgt dan de uitkomsten ervan. De Raad voor het Openbaar bestuur spreekt in dit verband van “loslaten in vertrouwen voor gemeenteraadsleden”. Boogers spreekt over meta-governance: “the new role of local councillors is being defined as an empowering and enabling one”.

De VNG denktank “over maatschappelijke initiatieven die de overheid uitdagen” formuleert het anders: op tal van terreinen zijn we op zoek naar nieuwe oplossingen voor de grote uitdagingen die op ons afkomen. Op het gebied van economie, van voedsel, milieu, energie, mobiliteit, van gezondheid en vergrijzing. Mensen worden steeds mondiger. Internet zorgt voor talloze nieuwe verbindingen, global and local. En ook de manier waarop we de samenleving hebben georganiseerd is aan verandering onderhevig. De verticale lijn (het democratische huis van Thorbecke) en de horizontale netwerksamenleving staan steeds vaker met elkaar op gespannen voet. Een netwerksamenleving die constant in ontwikkeling is en waarin mensen steeds weer opnieuw hun eigen plaats en rol kiezen.

De overheid is al lang niet meer altijd aan zet. De publieke taak is steeds meer een publieke zaak, van burgers, ondernemers, zorginstellingen, kennisinstellingen, woningbouworganisaties. We zien steeds meer nieuwe initiatieven en samenwerkingsverbanden ontstaan. “Maatschappelijk initiatief”, “burgerparticipatie”, “participatiemaatschappij”, “van buiten naar binnen”, zijn inmiddels goed ingeburgerde termen in overheidsland. Maar hoe gaan we daar nou mee om? De denktank bespreekt in haar rapport een groot aantal maatschappelijke initiatieven.

Zij houdt een warm pleidooi voor de improviserende gemeente. De publieke zaak
is niet langer het monopolie van de overheid. Zij is in toenemende mate een zaak van de samenleving zelf. De Denktank is ervan overtuigd, dat het vinden van een nieuwe verhouding tot deze maatschappelijke initiatieven, om een andere rol van de gemeenten (bestuur en organisatie) vraagt. De lokale overheid moet zich steeds meer ontwikkelen tot een vehikel van de samenleving met behulp waarvan de samenleving in zichzelf investeert.

Volgens Maarten Hajer heeft de (gemeentelijke) overheid een wereld te winnen door de creativiteit en innovatiekracht van burgers en bedrijven beter te benutten. Door het denkkader van “groene groei” te verbinden met wat hij noemt “de energieke samenleving”, ontstaat een nieuw perspectief op de rol van de overheid: een overheid die een langetermijnkader biedt en kansen voor de samenleving creëert.

Bibliography

Global Risks Report 2014, Ninth Edition, World Economic Forum, 2014

Terugblik ANV symposium, 10 februari 2014, Bilthoven.

De gemeenteraad heeft geen toekomst, waarom stemmen op 19 maart 2014? Jasper Loots, Piet-Hein Peeters, november 2013, Eindhoven.

Being a local Councillor today, Congress of local and regional authorities; 26th Session of the Chamber of Local Authorities, Strasbourg, Palais de l’Europe, 26th March 2014, Prof. Dr. Marcel Boogers, University of Twente, The Netherlands, Dutch Council for Public Administration.

Van eerste overheid naar eerst de burger, over maatschappelijke initiatieven die de locale overheid uitdagen, jaarbericht 2013, Denktank Vereniging van Nederlandse Gemeenten, November 2013, Den Haag.

De energieke samenleving, op zoek naar een sturingsfilosofie voor een schone economie, Maarten Hajer, Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag, 2011.